中国土地供应制度一身病

中国土地供应制度一身病

今年以来，土地市场的风头有点盖过房产市场，地王更比楼王更吸人眼球，部分城市地价涨幅远超房价，“面粉贵过面包”即是典型表征。城市建设用地稀缺、房地产开发用地供不应求，成为地产巨头疯抢土地的一大驱动力。

国家统计局的数据表明确实如此。今年前三季度，全国商品房销售面积达58371万平方米，同比狂增44.8%，而全国房地产开发企业完成土地购置面积21451万平方米，同比下降22.1%。即便按2的偏高容积率计算，开发商购置的土地面积换算成房屋供应面积，仍离市场需求存在较大缺口。在此情况下，地价和房价似乎只能是比翼双飞了。

然而，奇怪的是，近期国土资源部公布的数据表明，今年前三季度全国建设用地供应总量18.1万公顷，同比增加31.0%。其中，工矿仓储用地供应7.2万公顷，同比增加46.1%；房地产开发用地供应5.7万公顷，同比增加14.8%。据此，则土地供应似乎“弹药充足”。究其原因，两个部门的统计口径不同，国家统计局采用让开发企业填报数据的方式，而国土资源部则是按实际土地供应数据统计，从逻辑上讲，后者比前者更真实、更全面。

值得关注的是，国土资源部的5.7万公顷（57000万平方米），指的是全部房地产开发用地供应，而国家统计局的21451万平方米，指的是房地产开发企业已完成的土地购置面积。今年土地市场极少流标，所以成交面积基本上等于供应面积。两个数据如此悬殊，说明大部分土地并非出让给了开发商。开发商拿地是用来开发和经营的，盖成房子后或售或租。那么巨量土地又是给了谁呢？显然是给了某些企事业单位，而且是一种透明度较低的供应方式。基本上可以认为，地方政府在主导着土地出让的规模、结构和方式。

改革开放30年来，我国房地产业的市场化程度有了很大提高，主要表现在产品市场，而生产要素市场化水平依然偏低，其中贷款由国有银行控制，土地由各级国土部门（按理国土部门实行的是垂直管理，实质上则由地方政府）操控。融资方面，还存在非国有银行、房地产信托、资本市场等其它路径；而土地供应方面，却由地方政府一家垄断。

从制度层面看，土地“姓私”还是“姓公”，并非你死我活的敌对关系，关键是要做好制度配套，形成良好的运作机制。欧美国家，以土地私有制为主，但也有一定比例的公有土地，比如美国约有40%、加拿大约有90%、日本约有35%。由于土地对社会和经济的重要性，无论哪个国家，都会通过立法、制度土地利用规划等对土地进行相对严格的管理，对私有土地的转让和出租都有管制，尤其是日本和韩国。

日本土地私有化程度很高，但并不代表着土地利用的效率最高。日本国土狭小，东京、大阪、名古屋三大都市圈集聚了全国一半左右的人口；导致这些地区地价高昂，上世纪80年代后期的地价泡沫形成过程中，居民和企业纷纷炒地，以于于高峰时大东京地区的地价相当于全美国的地价。而另一方面，都市圈的土地利用效率却很低，比如1989年东京地区的容积率是1.02，远低于法定容积率的上限2.43，也低于目前上海的水平。这与土地私有制有很大关系，政府进行旧城改造的难度远大于中国。据日本建设厅1985年统计，仅东京地区就有65000公顷闲置用地可用作住宅开发，市区有大量的空置地，主要是停车场、废弃工厂用地和未利用土地。

新加坡和香港实行的是土地公有制，我国的土地批租制度就借鉴自香港。相对而言，在土地公有制的国家中，新加坡做得很好。另外，新加坡的住房制度也堪称世界上最完美的。当然，这也与新加坡城邦制国家、人口密度不大、经济条件较好等因素有关。就土地制度来看，政府按土地规划，先将国有土地有偿地出让给有关法定机构，如工业用地给裕廊镇管理局，住宅用地给建屋发展局等，由这些机构进行一级开发之后，以招标方式出让给开发商、机构、个人；招标并不以最高价为准，而是参考业绩、资质、水平等。

我国土地供应制度却有些漏洞百出，饱受争议，甚至还被认为是高房价的源头。主要存在以下问题。一是地方政府垄断土地供应，往往为了地区利益而突破国土资源部约束，乱批项目，透支建设用地指标，甚至违反《土地管理法》；二是住宅用地供应量无法保证，很多土地被用于招商引资大建工业园，以及与政绩有关的市政工程，还有高尔夫球场等政策禁止的娱乐项目；三是土地闲置现象严重，批而未建用地规模巨大，浪费资源，且屡禁不止；四是国土部门无法有效执行垂直管理，只能跟在地方政府后面跑，监管工作很被动；五是国土储备工作非常不到位，大量用地被控制在各类企事业单位手中，比如大城市中心区土地严重供不应求，而部分国有企业却拥有废弃工厂，宝贵土地很难被盘活利用。

近期，北京市土地整理储备中心正在热火朝天的，用倒计时的方式自我加压，将要筹集1000亿元资金，意欲在五年内，将土地一级开发将全部收入囊中。其实，这不过是在落实2007年《土地储备管理办法》，从另一侧面也反映出各地政府在收储土地方面是多么的偷懒、被动、低能、无奈。中国土地供应制度该完善地方实在太多，而地方政府该反省、反思、改时的地方，或许更多。

本文刊发于中国房地产报