现行城市土地制度的来龙去脉

据南方周末2012.7.12报道

城市土地国有是我国整个土地制度的关键所在。弄清它的来龙去脉，或许有助于理解我们土地问题的现状和未来的发展空间。本文主要谈客观事实，描绘它的历史脉络。

改革开放前的土地制度变化

1950年前后的土改仅限农村，城市土地则基本维持原状。1949年4月25日的“中国人民解放军布告”在指出“农村中的封建的土地所有权制度……应当废除”的同时，专门强调：“城市的土地房屋，不能和农村土地问题一样处理”。而后的《中国人民政治协商会议共同纲领》（实即临时宪法）第3条又明确规定：“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”。

在实践中，除“没收了帝国主义地产主、国民党政府、官僚资本、战犯、反革命分子、封建地主在城市中的土地，接收了外国侨民解放前在城市中购置的房地产”外，大部分城市私有土地仍受保护，各地政府还据民国时代的地契对其换发了新政权的“土地所有权证”。

1954年宪法仍有限地保护资本家的生产资料（包括土地）所有权，而城市居民的房地产作为生活资料则受明确保护。直至1955年，城市中私有房地产保持了较高的比例（如苏州可达86%）。那时，房地产买卖相当活跃，如一些名人（如吴祖光等）为在北京安家购置了房地产。

在1954年宪法颁布不久，开始了城市土地事实上的部分国有化。1955年12月16日中央书记处第二办公室拟定、中共中央批转“关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见”，正式提出“对私有房产的社会主义改造”，最终目的是“逐步改变其所有制”。

改造方式主要有二：一是“国家经租”，即“由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护，并根据不同对象，给房主以合理利润”（现在仍常被热议的“经租房”即源于此）；二是对“原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者”进行公私合营。

改造的起点是50平方米，私有房产凡超过该标准，就要由政府经租或合营。实践走得更远。据1963年12月30日国家房产管理局所作的“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”，实践中“把总共只占有几间房屋的工人和贫、下中农出租的少量房屋也纳入了改造”，或“只要有出租房屋就实行经租；有的地方还将房主一部分自住房也实行了经租；不少地方没有给房主留够自住房”而租金则是“在一定时期内付给房主原房租20％至40％的固定租金”，“给房主的固定租金也有低于原房租20％的”（“文革”开始后则完全取消）。

经租意味着房主不再有房屋租赁权，实际上也不再有所有权。1964年9月18日最高法院“关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复”（法研字第80号）即明确指出：“国家经租房屋的业主实际上已经丧失了所有权”。更重要的是，由于房地一体的特性，在失去房屋所有权后，与之相关的土地所有权事实上也随之丧失。

但是，城市中仍保留着相当数量的非国有土地，尤其是私人自住（或少量出租）的私有房地产。该意见还首次明确提出，要将“一切私人占有的城市空地，街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有”。不过，其中指明，要收归国有的私人土地只是“空地、街基”。

最早主张一次将城镇土地全部国有的，是“文革”开始后1967年11月4日国家房产管理局、财政部税务总局关于“答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录”。它将上述意见扩大解释：“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”，并强调“无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有”。

该文件显示，那时土地国有化路线存在一些内部争议：“对土地国有化问题，63年研究过一次，有两种意见，一种是所有城镇土地一律收归国有，另一种是先解决空闲的出租的土地收归国有，各执一词，不得解决。65年又进行了调查，当权派的意见是分两步走，在目前文化大革命期间造反派的意见要一次解决，并批判了原来两步走的意见”。当时，“造反派”是革命和正确的代名词，显然，一步全体国有化是该文件的意旨。该记录成为“文革”中以“革命”的名义侵夺城市私人土地产权的行动纲领。

亲历者回忆，当时“革命群众”高呼“不交出土地证，砸烂你的狗头”！并将收缴的地契上缴甚至直接付之一炬。不少人主动将土地证上交。

作为“文革”产物的1975年宪法，并未明确追认上述行为，也未明确规定城市土地一律国有；其中“城乡土地”“可以依照法律规定的条件”“征购、征用或收归国有”的规定，从侧面反映当时城市中仍保留着非国有土地。

总之，当时的城市土地国有化未经过正式立法，其依据是政策性文件甚至行政部门内部记录。

1982年起，城市土地一律国有

在现行宪法颁布前不久，1982年3月27日国家城市建设总局发布的“关于城市（镇）房地产产权、产籍管理暂行规定”仍要求“城市房地产管理机关，要依照法律的规定，确认产权，区别各种不同的土地所有权”。直到当时，有关机关没有一律国有化的意图，并试图恢复被侵夺的土地产权。

就在同年底，现行宪法颁布，宣布城市土地一律国有。这不仅事关亿万城市居民房地产所有权，还事关此后城市扩张被纳入城市范围的农民集体土地所有权。

据参与当时修宪的肖蔚云教授回忆，修宪时一些人主张农村土地也一律国有，理由是若不把土地收归国有，国家征地时土地所有者会漫天要价，妨碍经济、国防建设。但后来虑及农民的土地是在“分田地”的号召下，为夺取和巩固政权付出巨大的牺牲才换来的，骤然宣布国有难以为农民接受，于是只规定城市土地国有。

城市土地国有，在事实上为获得建设用地提供了便利。其实，这完全可由征地制度解决。

1990年4月23日国家土地管理局致最高人民法院民事审判庭的复函（国土（法规）字〔1990〕第13号）中，首次隐晦地回答了上述问题：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。”所有权与使用权的权能和价值存在较大不同，把土地所有权降格为使用权，需要考虑对差价进行公正补偿。

就在1982年宪法颁布后不久，随着改革开放的深化，城市土地国有又引发了新的难题。在现行宪法制定时，几乎仍是公有制一统天下，建设用地一律由政府无偿划拨。显然，此时土地一律国有，是与上述制度较为契合的配套制度。

之后，非公有制经济不断发展并进而产生了日益巨大的用地需求，对此既不能无视但显然又不宜沿用划拨。因此1988年的宪法修正案规定“土地使用权可以依法转让”，进而形成了建设用地划拨与有偿出让的双轨制。这种双轨制部分适应了当时经济发展的需要，但也产生了一些新的难题。

我国城市土地国有的历史基本如上，有一些需要继续解决的难题。要言之：其一，现行宪法对其颁布前的非国有土地一律国有化，实质上属于征收，应尽快“补课”，一是考虑对被征收者做合理补偿，二是通过合适的方式，将现行宪法颁布前的非国有土地所有权规定为特殊使用权，它不同于政府划拨或出让而来的，而是类似继承得来的长久使用权。

其二，城市土地国有是特殊历史时期的产物。最便捷且又有效的解决之道是，将现行宪法“城市土地属于国家所有”解释为仅针对1982年修宪时既有城市范围内的土地，而不包括之后城市扩张而新被纳入到城市范围内的土地。这是使土地流转多样化的最可行出路，是尊重农民土地权利的必然要求。这样，可以解决当前只要城市范围扩张，被纳入其中的农民集体所有土地，就一律只能由政府直接征收的困局，避免由此而来的一些矛盾，以建立一个趋于和谐的利益基础。

而且，经济领域的多种所有制并存早已是社会共识，宪法第六条也明确规定“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。就此而言，随着城市范围扩张，新纳入其中的土地应该可以继续保持农民集体所有不变。