公共租房绝不可替代租赁市场

近段时间，公共租赁住房成为媒体上的热点词汇，很多城市都在制定政策，编制建设计划，激进如重庆市，更旗帜鲜明的提出以后将公租房作为保障性住房的主导产品，未来三年每年都要新建1000万平方米。6月份，住建部等七部委也出台了公共租赁住房方面的政策，可以预期，未来几年，全国各地都会兴建这一产品。但是，很多城市租赁性住房房源并不少，只是供应结构不合理，在搞公租房的同时，政府更应抓紧时间，健全住房租赁市场体系，规范市场秩序，充分发挥市场机制的作用。

目前我国住房体系不够健全，尤其是住房保障制度无法覆盖全部的中低收入群体，存在“夹心层”现象。通过大力发展廉租房，最终会达到一个相对稳定的状态，那就是能够保障占城镇总人口5%-10%左右的低收入住房困难群体的住房。通过经济适用房制度，大致能解决5%-10%左右的低收入和中等收入群体的购房问题。还有10%-20%的中低收入群体（包括外来人口）或者不符合廉租房准入标准（“下夹心层”），或者买不起经济适用房和普通商品房（“上夹心层”），政府应该通过公共租赁房解决其居住问题。

另外，目前我国住房租赁市场处于初期发展阶段，并且其发育程度明显落后于住房销售市场，这既与我国民众在住房消费上“重购轻租”有关，也与政府没能规范市场秩序、完善管理制度有涉。在外来人口较多、房价较高的一线城市和部分二线城市，情况比较突出，无法满足各种社会群体对于租房居住的需求。这种情况下，建立有别于福利分房时代的全新的公共租赁住房制度，已变得越来越急迫。

加快公共租赁住房建设已成为各界共识，国家正在着力推进这项制度的建立。2008年年初，住房和城乡建设部部长姜伟新就表示：今年要加大租赁市场方面的探索工作，以有针对性地解决既不符合保障性住房供应条件又无力购买普通商品住房的“夹心层”群体的住房问题。2009年国家已开始研究制订《公共租赁住房指导意见》。2009年北京、常州、厦门、重庆等少数地方城市已开始实质性的启动和尝试。2010年1月出台的“国十一条”中，明确规定各地应把公共租赁住房列入本地2010-2012年住房建设规划。

公共租赁住房作为准公共产品，所覆盖的社会群体可大可小。从小的范畴（小口径）分析，它面向特定的人群，解决的三类住宅产品暂时无法覆盖的人群。第一类是销售型的私人住宅产品，即市场化的商品住宅和产权式的经济适用住房；第二类是租赁型的私人住宅产品，即市场化的出租型住房；第三类是正在实施中的准公共产品——廉租住房。主要覆盖的人群有三类：一是本地“夹心层”，本市符合廉租住房准入标准但没轮候到实物配租的（属于低收入），符合经济适用住房准入标准但没轮候到或放弃购买的（属于中低收入）；二是包括刚毕业的学生，引进的人才，外来务工人员；三是对于单亲家庭、残疾人、老年人、无家可归者等特殊弱势群体可适当放宽标准。从社会保障的性质上看，这种公共租赁住房，带有较多的救助和优扶色彩，兼有一点社会福利性质。

从大的范畴（大口径）分析，公共租赁住房可以类似于我国的高速公路和公共图书馆，面向社会公众开放，可以让所有人群入住。虽然是面向社会公众，但有些车不能在高速公路上行驶，有些人也没有去公共图书馆的意愿。与之类似，由于公共租赁住房在地点选择、户型设计、装修标准、物业服务方面存在生活舒适度方面的限制，绝大部分高收入群体并无租住的意愿。实践中，愿意入住公共租赁住房的人群绝大部分属于无私房者，其中多属中等及以下收入群体，少数虽属中高收入群体——也只是过渡性需求，待其购买商品住宅后，需求自然消失。从社会保障的性质上看，这种公共租赁住房，带有较多的社会福利色彩，兼顾社会救助和优扶功能。

目前国家统一的公共租赁住房法规尚未出台，或许以后也不会出台类似廉租住房和经济适用住房那样的较为严格的管理办法，更强调让各地因地制宜的发展公共租赁住房。至少从现在已开始进行试点的几个城市来看，准入标准各不相同，其中多数都大致上采用“小口径”的准入标准。

然而，问题还是存在的。我国的住房制度改革，历经十几年才完成了由福利分房向货币分房的转变，房改之前实行的就是具有社会福利性质的公共租赁住房制度，只不过水平很低而已。而部分尚未房改的老公房，至今还是需要政府不断补贴的“无底洞”。因此，现在重新设计公共租赁住房制度，有必要考虑这一制度运行的可持续性、长期绩效性，绝不能重新回到政府大包大揽、被迫不断增加财政支出的老路上去。

这就需要正确处理公共租赁住房体系和住房市场体系之间的关系。公共租赁住房既要向下对接廉租住房，又要向上对接市场化的租赁房。目前廉租住房运作模式已经相对固化并趋于成熟，而市场化租赁房则处于比较散乱状态。其实，现在很多城市的住房租赁市场总体供应量并不小。比如上海，根据笔者的测算，全市市场化住房租赁面积为3500万平米左右；而且“十二五”期间，随着新建商品住宅面积的持续增长，租赁型住房的可供应面积还将相应增加，与发达国家相比，上海市场化租赁住房比重偏低，基本不必为供不应求而担扰。

问题在于两方面。一方面是供应结构不合理，中低租金的中小户型供应不足。上海市住房租赁需求主体是来沪从业人员、大学毕业生、引进人才和本市中低收入家庭，多数需要租金水平较低的中小户型。低租金的集体宿舍严重供应不足。部分外来务工人员或少数才毕业的大学生急需低租金的集体宿舍或蓝领公寓。经营住房出租的企业和机构太少，导致供应的集约化水平极低，市场成熟度相当低。

另一方面是市场失序和管理缺位。住房租赁市场处于放任状态，自发的、分散的、无序流动的住房租赁状况短期内难以改变，专业化、集约化程度很低。房东出租行为存在不规范之处，比如限制房客对房屋的装修装饰等，合同期内要求涨租金，甚至以各种理由驱赶房客等，造成了租期的不确定性和短期化，制约了房客长期租赁的积极性。群租现象比较常见，难以有效治理。房产租赁市场准入门槛较低，部分中介门店规模偏小，资信较差、运作无序、经营混乱，存在乱收费、违规操作等不良现象。政府管理方面存在一些问题，比如法规不健全，住房租赁交易的合同备案率极低，网上租赁信息平台不完善，本地居民“人居分离”的矛盾十分突出，租房影响子女入学、医疗、社保的等服务，国家税法规定的税种多、税负重，上海已将其简化并降至5%，但房东纳税意识淡薄，偷税漏税现象严重。

因此，理想的情况是，在住房租赁市场健全的条件下建立公共租赁住房制度。但这一条件当前并不具备，那么退而求其次，应该是一边完善和规范住房租赁市场，一边构建公共租赁住房体系。从现实情况来看，通过发展公共租赁住房确实能够在一定程度上弥补住房租赁市场不足，但绝不能奢望能借此取代对住房租赁市场的规范和完善。否则会出现这样的结果：一方面市场化的租赁住房空置严重，浪费社会资源；另一方面政府不得不源源不断地在公共租赁住房上面投资或补贴企业。