地方融资路在何方

《新世纪》于2011年3月7日发表“地方融资路在何方”，全文如下：

2011年地方政府债券的发行方式，除了沿用财政部代理地方政府发行债券的方式，还会考虑采取让地方政府自行发行的方式

在中国的现实国情下，地方政府不可避免地承担了大量地方建设和发展职能，这一点在可见的将来难以改变。解决地方建设资金不足瓶颈，规范地方政府负债行为，最合理的“正门”，当然是在信息公开的基础上，赋予地方政府公债权。其前提是《预算法》修订。

过去两年，中央政府代理地方政府发行累计4000亿元债券，是国务院使用《预算法》的特别规定，通过财政部代理地方政府发行债券的方式，突破了地方政府预算“不列赤字”的规定。现行《预算法》第二十八条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定，地方政府不得发行地方政府债券。

全国人大预算工作委员会官员对本刊记者说，这是《预算法》为地方发债留下的一个口子，前提是国务院作出规定。

2004年全国人大启动的《预算法》修订，其中一项重要内容，就是修改限制地方政府举债的条款，即从法律层面赋予地方政府举借公债的权力。

去年12月，全国人大常委会预算工作委员会已将《预算法》修订草案交给国务院，“只要国务院常务会讨论通过，人大常委会即可安排审议。”上述官员告诉本刊记者，《预算法》修订文本，预定于今年4月提请全国人大常委会初审，若顺利通过三次审议，最快将在8月公布。按常规，修订后的《预算法》赋予地方政府自主发债的权力，最早也要从明年开始。

但是，一位全国人大常委会官员告诉本刊记者，预算法修订的进程，目前由国务院主导。因为本次修法涉及放行地方政府发债，为求稳妥，很可能等审计摸底结束后，国务院才会考虑讨论修法事宜。

预算法修订，对地方发债条款，究竟是做原则规定还是详细规定，目前依然存在不同意见。如果要做详细规定，则需要对存量债务的规模、结构、成因进行详查，并厘清各级政府对这些债务的偿债责任。“全面掌握存量债务信息，并制订化解存量债务的方案，这是放行地方发行公债的重要前提。”

虽然预算法修订正在进行中，但财政部为地方发债的前期准备也在同步进行。

一位参与财政部地方债务发行方案研究的专家告诉本刊记者，2011年地方政府债券的发行方式，除了沿用财政部代理地方政府发行债券的方式，还会考虑采取让地方政府自行发行的方式。

这位专家透露，部分东部发达省份，可能尝试介于中央代理发行和完全自主发行的过渡形式，即由中央规定发债规模甚至利率区间，让部分地方政府自行在市场发债，“主要是通过这种尝试，让地方政府熟悉发行程序。”

“地方政府自行发债，和财政部代发的模式不一样。”这位财政部专家介绍说，根据现行预算法的特别规定，国务院允许地方政府发行地方政府债券，只是采取了由财政部代理发行的办法。国务院规定地方政府可以发债，但由中央发行国债的部门——财政部代理发行，走中央政府的渠道发行。如果中央政府不再承担这项具体业务，地方政府自行发债，并不一定要等新的预算法出台。比如，财政部批准某省发行30亿元地方债券，由地方自己去市场上筹钱，额度必须是30亿元，利率也按规定的上限和下限，不能超越某个数值。而下一年能否继续发行，依然由中央政府规定。

“对此想法，相关部门去年就已经进行了协商。”财政部上述专家介绍说，今年，有可能让某些省尝试先自行发债。但是由中央定额度，甚至定好发行利率、发行时间等。这样也可防止30多个省份一起在市场上借债，对市场造成不良冲击。发债节奏上，可能会让困难地区在前半年先发，富裕省份后半年再发，或者让有些建设紧急重大项目的省份先发，“主要看实际情况和中央政府的政策。”

“在预算法修订前自行发债，和未来地方政府的自主发债，也不一样。”财政部专家说，自主发债是在预算法修订通过后，允许地方政府发债。发行公债成为地方政府的权力，就是常态，发债额度、利率、时间等就会不一样。今年有可能先批准信誉好的地方先自行发债。在中央规定的额度和限定条款内，地方不可能按自己的想法毫无顾忌的去发行。中西部有些省份可能因为债信不高，还会采取由财政部代发的方式。

从中央代理发行到地方政府完全自主发行，必须先进行考察和考核，在没有给予完全自主公债权之前，也需要练习一下发行业务情况，培养成熟的机制，并对市场运行情况和信誉等进行考量。

“去年，就有自行发行的要求，但最后还是决定由中央代发。今年要求自行发行的呼声更高。”上述财政部专家称，全国“两会”后就会明确。

中国人民大学财政金融学院教授陈共认为，中央政府每年代发的2000亿元的地方政府债券，完全可以由地方政府自行发行。

“地方融资平台的债务，绝大多数是地方政府债务。”陈共认为，把地方债务和企业债务区分开，财政部倾向于不叫地方债，叫企业债。银行给地方融资平台7万多亿元贷款，其实里面很少有融资公司本身的债务，基本上都是政府债务。财政部不大敢、也不愿意称为地方政府债务。

陈共认为，实际上不可能分清楚地方债和企业债。正确的做法，首先承认是地方政府债务，然后按政府债的程序进行管理，纳入地方预算，走人大审批程序，实行透明规范的管理。让融资平台债务表现为地方政府的赤字，按照国债管理的模式，到债券市场上买卖。既然已经有债务了，就不必分成企业债务和地方债务，“干脆透明化，不要再羞羞答答、遮遮掩掩”。

地方发债，究竟该由哪级政府执行？

陈共认为，这几年中央代理发行地方债是按省级政府，以后允许地方发债，也应由省级政府发，然后再分给市县。这是目前的财政体制决定的，因为现在是中央和省级政府算账，中央管不到市县。发债的权力和责任下放到省级，中央可以监督发债情况。

同时，预算法修订，要彻底改变预算法的宗旨。现行的《预算法》本质是一部预算“组织法”，是政府财政部门管其他部门的法；要彻底把预算法修订为预算“权责法”，成为人大监督财政部门的法。

这样，地方政府发债，人大可以进行实质监督，真正实现透明化、规范化管理，让政府发债受偿债责任的约束。“现在的预算是财政部治别人，要给人大权力，变成人大治财政部门，管住财政部门。”陈共说。