强制征地拆迁的政治危害性

2011-04-19 15:16:49

《经济观察报》于2011年4月18日发表“强制征地拆迁的政治危害性”，全文如下：

　　今年年初，国务院公布施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》，废止了在过去十年被认为与强制征地拆迁血案有关的《城市房屋拆迁管理条例》。鉴于当前的征地拆迁问题大量发生在农村，国务院法制办公室负责人还表示：将抓紧对集体土地征收与补偿规定的修改。

　　这是一次公开征集民众意见并有学者推动、参与的“拆迁变法”，在立法过程和政策维新的意义上都堪称中国改革前进的里程碑。新条例否定了政治修辞蛮横、行政过程暴力化的“拆迁”概念，代之以“征收与补偿”，并设置明文界定的“公共利益”前提，禁止营利目的和行政强制，被征收人与做出征收决定的地方政府之间发生争议时经由司法解决。如此明确政法分权、官商隔离的制度设计，在一个问题领域打开了政治改革的局面。

　　但如果注意到立法过程中发生的争论，以及新条例公布后某些地方政府并未真正停止征地拆迁暴力的事实，就不能不强调深化认识、严肃政法特别是有效制止农村强制征地拆迁的迫切性了。

　　“准予司法强制”不可照搬到农村

　　从社会舆论反应和征集条例修改意见的情况来看，新条例的执行效果必然面临严峻考验。谨慎悲观者认为，在法院的独立性、公正性难以保证的情况下，经由司法判决的强制搬迁仍难免是地方政府操纵的结果；但效率主义者竟主张“行政强制”与“司法强制”并存，以“保证建设活动的顺利进行”。很显然，前者站在弱势民众立场，忧虑地方上某些官商以假冒伪劣的“公共利益”借口为强制征地拆迁寻求司法形式主义外衣，要求制止任何名义的强拆；后者则从官商“顺利”与否的判断出发，预料到司法程序多少会对野蛮开发有所羁绊，试图继续用发展主义“大道理”来掩护强拆的危害性。因此，新条例把行政强拆置于非法地位是民众立场的胜利，但准予司法强拆同时也就隐伏了围绕司法独立公正和“公共利益”真伪的新“博弈”。

　　一般认为，在媒体系统发达、法治意识较强、司法救济相对便利的都市社会，市民赢得新“博弈”或有胜算。但中国的农村与城市几乎是两个世界，所以学者和舆论特别忧虑：广大农村地区在舆论监督缺位、行政左右司法的环境下会继续发生强制征地拆迁的悲剧。这可以理解，因为从农村发生的许多强制征地拆迁事例来看，某些地方制造舆论屏蔽等手段超出一般人的想象，并且那种以“发展”、“城市化”、“公共利益”为理由的“强制难免论”早已蜕变为一个伪命题——许多地方发生了官商腐败利益推动的强制征地拆迁悲剧，却鲜有民众为阻挡真正的公共利益而漫天要价的闹剧。

　　因此，鉴于已经发生的事实，关于农村集体所有制土地征收与补偿的立法应慎之又慎、严之再严：立法动机必须定位于尽量制止征用农地、有效防止强制征地拆迁，坚定保护耕地的国家立场和保护民众权利的立场，而不被“发展主义”的抽象论所迷惑；强化预防官商勾结、非法行政的司法体制，而不首先假定民众妨碍所谓的“公共利益”。

　　为了确立防止农村发生强制征地拆迁悲剧的立法动机，仅有“三农特殊论”的判断还不够，需要真正认清其政治危害性。只有从国家战略高度对强制征地拆迁的政治危害性理解达成共识，才有利于堵死为强制征地拆迁捏造“公共利益”借口、寻求司法庇护的秘密权力通道。

　　强制征地拆迁的政治危害性

　　回顾现代中国的历史，改革开放新时期的农村土地承包制是在反思左倾社会主义教训前提下探索的扩大农民地权的政策，它解决了困扰新中国三十年之久的农民温饱和国家粮食供应问题。因此，那种以产业开发或城市化为理由的强制征地拆迁，其实质是掠夺农民的生产资料、强迫农民改变生活方式，在国家政治意义上乃是对扩大农民地权政策的反动。

　　当前，把所谓“发展”作为政治正确根据的“发展神圣论”以为经过司法程序的强制征地拆迁即为合法，无疑是欠缺政治史和政治学常识的——司法只能决定对犯罪的暴力，而农民是据合法地权生产和生活的，所以强制征地拆迁才是非法的。

　　鉴于某些地方的唯GDP论、唯利论倾向，不顾或者欠缺政治全局视野来思考强制征地拆迁的做法，中央政府必须坚持全局性、历史性的国家政治高度，借鉴发达国家法治过程的经验，切实对“公共利益”论证的程序公正和实质合理负起责任，否则，获得假冒伪劣“公共利益”名义的强制征地拆迁将在司法形式下复活，其后果是大量农地的非农用化和农民的非生产化，从而造成1950年代“大跃进”之后再次的农业破坏，并将导致中国特色社会主义核心价值体系的空洞化、从革命到改革历史意义的虚无化、政治伦理的儿戏化和政治经验知识的垃圾化。

　　如果说强制征地拆迁的做法是对中国政治的精神颠覆，那么其反国家性就是对国家秩序直接的力学破坏。国家作为人类规模适当的共同体可能处于三种状态：战争（自然）状态、政治（权力）状态、法治（平等）状态。相对于人类和其他动物的巨大差别，人与人的身心能力接近平等，从而导致人们目的、希望的平等，也就是说任何剥夺他人利益和生命的行为都将招致报复或构造仇敌关系。因此，在没有共同权力建立起共同秩序的时候，利益竞争的本能自然地使人们处于相互为敌的“战争状态”。摆脱这种状态之唯一途径，是在和平、公正的价值共识前提下，建立共同服从遵守的政治准则，即由国家主权建构的“政治状态”。

　　不过，“政治状态”并不能保障人们避免权力者的暴力侵害，人们对权力者的抵抗又带来新的“战争状态”。因此，彻底摆脱“战争状态”的希望是建立法律约束权力的共和宪政，使“政治状态”成为人们自觉承认、自主服从、自愿维护即具有可持续政治合法性的“法治状态”。人们在法治文明的政治状态下享受权利平等的和平秩序。只有破坏这种权利、秩序的行为才构成犯罪，只有犯罪才会受到经过公正司法判决的处罚。

　　厘清了这些基本原理，强制征地拆迁的政治危害性便凸显出来：农民根据国家统一的合法地权正常生产、和平生活；对于国家秩序而言，某些地方强制征地拆迁乃对农民的有组织犯罪，当然或许犯罪者会单方面冠以“公共利益”的理由，但它事实上会伤害人们对国家政治和法统的信仰。事实已反复证明，某些地方政府诉诸强制征地拆迁的所谓“公共利益”或“开发项目”往往是农民不能接受的卖地财政、官商腐败，它与发展、稳定等目标南辕北辙。因此，作为立法原则有必要明确：强制征地拆迁这种严重侵犯农民权利、可能危及国家安全的行为，必须要由负国家政治责任的中央政府担当权力主体以便于自肃和监控，而不能过于放任自流。

　　现代民族国家乃是具有价值共识和政治认同的人民共同体，尤其在经过了人民革命的中国，必须实现民众权利。为人民服务的政治伦理要求民众的利益高于一切。事实上，第一代开国领导人毛泽东和刘少奇都深入浅出地谈及过类似的观点，毛泽东的说法尤其生动。1956年11月，毛泽东在中共八届二中全会上讲话时谈到：“在河南省一个地方要修飞机场，事先不给农民安排好，没有说清道理，就强迫人家搬家。那个庄的农民说，你拿根长棍子去拨树上雀儿的巢，把它搞下来，雀儿也要叫几声。邓小平你也有一个巢，我把你的巢搞烂了，你要不要叫几声？于是乎那个地方的群众布置了三道防线：第一道是小孩子，第二道是妇女，第三道是男的青壮年。到那里去测量的人都被赶走了，结果农民还是胜利了。后来，向农民好好说清楚，给他们作了安排，他们的家还是搬了，飞机场还是修了。这样的事情不少。现在，有这样一些人，好像得了天下，就高枕无忧，可以横行霸道了。这样的人，群众反对他，打石头，打锄头，我看是该当，我最欢迎。而且有些时候，只有打才能解决问题。”

　　1957年4月，刘少奇在上海党员干部大会上的分析更加理论化。他说，人民内部矛盾是我国的主要矛盾，表现于“领导上的官僚主义与人民群众的矛盾”，激化起来就发展为“闹事”。但有些同志总想搞成敌我矛盾以便于“一棍子打死”，如此粗暴对待群众，“打来打去，打得一塌糊涂，问题还是解决不了。”他进一步说，群众闹事大体上经过几个阶段：先是提意见、提要求；然后是派代表交涉；如果交涉没有结果，就开会，向北京告状，向《人民日报》写信；还没有效果，就请愿、闹事。群众闹事多因经济问题，提出的要求大部分是合理的、可以实现的，但往往经过好几个月，官僚主义者不理，最后才来请愿、闹事。总起来讲，官僚主义是引起闹事的原因。“群众闹事中间，反革命分子是可能参加的，但是在今天，反革命分子只能够利用群众中的切身经济问题和政治问题来鼓动群众闹事。反革命分子不可能用反革命的纲领和反革命的口号来鼓动群众闹事。所以，群众闹起事来，即使有反革命分子参加，也要当人民内部问题处理。”

　　毛泽东和刘少奇当年的讲话反映出他们的政治智慧和民权立场。虽然那个时代有那个时代的政治弊病，但也只是对所谓“阶级敌人”实行“专政”，而不至于对一般劳动群众滥施剥夺生存条件的暴力，更不至于糟蹋耕地、毁坏民房，倒是对群众指向官僚主义的暴力给以同情。毛泽东的“雀巢比喻”说明了共同体政治学的一个基本原理：承认他人乃另一个自我，理解他人的尊严等于我的尊严，体会他人的耻辱等于我的耻辱。

　　而刘少奇“人民内部矛盾论”更着眼于制止任何借口的反人民暴力，因为他从事实和经验研究中发现了官僚主义者总倾向于以蛮横压制来掩盖其侵犯人民利益错误的秘密。所有这些，与近代欧洲思想家的民族国家理论是相通的。卢梭在《社会契约论》中指出：人民共同体作为主权者是全体个人的公共人格，因此主权者没有、而且也不可能有与其成员利益相反的任何利益，“侵犯其中的任何一个成员就不能不是在攻击整个共同体；而侵犯共同体就更不能不使它的成员同仇敌忾。”

　　印证于当前中国发生的事实，那些强制征地拆迁的地方官员也都打着“公共利益”或“综合执法”的幌子，但并不能掩盖其反人民性。因为对共同体任何个人合法利益的剥夺当然地意味着对所有人合法利益的可能剥夺，积累起来必然造成人民共同体的分裂而陷于无法无天的前政治“战争状态”。没有人民的政治权利，便没有人民的财产权利。为了杜绝强制征地拆迁事件的发生，必须根据人民共同体政治学原理规范“公共利益”的论证和司法审查。任何“公共利益”的论证过程都必须要在人民参与的政治体制下进行，法院判决也不是为了对强制征收土地财产作最后的合法认定，而应该站在寻求不征收、尽量少征收、避免强制征收的人民立场上首先审查政府的“公共利益”论证以及相关征收、补偿是否合理、合法。

　　叫停和审查征地拆迁计划

　　去年年底，安徽一位省政府高级官员发表文章说：2008年国土资源部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》以来，地方政府视之为卖地生财的“救命稻草”，强制农民并居“上楼”；这一掠夺农地、侵犯民权的“灭村”、“圈地”运动席卷大半个中国，为害巨大，“必须叫停！”

　　新华社的《瞭望东方周刊》则针对《国有土地上房屋征收与补偿条例》发表社评呼吁：切断地方政府与开发商的利益关联、不让含混不明的所谓“公共利益”给官商以可乘之机，乃终结暴力强拆的关键。去年农产品(18.95,0.02,0.11%)价格的暴涨已经警告了基本农田骤减的危机，今年多省份的严重干旱更让人忧心农业生产和农村稳定，而2月14日的《人民日报》再暴荒唐事：全国200多个地级市竟然有183个在规划建设“国际大都市”。这隐含着多么恐怖的征地拆迁前景。

　　卖地财政所出卖的是农民和农业，强制征地拆迁所摧毁的是政治和文明。驱赶农民、倒卖土地的强迫“城市化”与文明功能扩展、吸纳农民就业的自然城市化不同，以掠夺农民土地、破坏农民财富、侵犯公民权始，以让农民搬进既脱离城市服务网络又脱离农业生产条件的“楼房”终，这样的所谓“城市化”只会离政治文明、经济发展以及真正的现代化越来越远。这种城市化“大跃进”强迫症之殷鉴不远，乃1950年代“强迫”工业化“大跃进”所造成的国家经济自杀和社会动乱。

　　在18亿亩耕地“红线”已经告急的形势下，如果容许地方官商围绕征地拆迁与农民搞“博弈”，无论是行政命令还是司法强制，都将诱导其继续推进唯GDP、唯暴利主义的卖地财政政策，加剧农地的非农化和废弃化、农民的失业化和无产化。中国素有“恒产恒心、安居乐业”之古训，正视因强制征地拆迁而恶化的农民生存状况和日益显现的农业危机乃当今中国最大的政治。为了防止丧失文明价值的掠夺性暴力运动，为了避免再次出现大规模人为粮荒，也为了扭转农村土地“城市化”而农业人口游民化的恶性发展趋势，中央政府应该一面明禁严查地方官商强制征地拆迁，一面建设具有真正法治精神的法治机制来刚性监管农地农用，切实保护农民地权；而当务之急则是立即叫停、审查地方政府的征地拆迁计划，否则便不能刹住某些地方强制征地拆迁、“圈地灭村”的狂潮。