第三轮融资平台清查启动 风险指标左右地方“钱袋”

经济观察报于 2011年3月11日发表“第三轮融资平台清查启动 风险指标左右地方‵钱袋′”，全文如下：  

就在地方的代表和委员们来京参加两会之时，审计署开始了对各地政府负债水平的地毯式清查。这已是中央对地方融资平台债务的第三轮清查。

本报获悉，此次审计将不仅仅是获得一个简单的清查结果，可能会依据GDP对比标准界定地方负债的风险水平，并以此决定“十二五”期间中央转移支付的力度和当地城投公司的发债规模。

据了解，本次审计把地方政府债务分为三类：地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务，审计署将分级次、分年度摸清政府性债务的规模、结构，深入分析债务成因和偿债风险。

为此，审计署部署了18个特派办和37家地方审计机关，最终的审计结果将形成报告于今年6月公布。此外，审计部门还将分别对各省通报对本省债务的审计结果。

安全底线

地方融资平台债务清理已经进入第三阶段。

2009年下半年，银监会、财政部开始在本系统内对地方融资平台当年新增贷款和财政资金进行清查。次年7月，银监会对外公布了初步厘清的由地方投融资平台引起的地方债务规模。

根据这一数据，截至2010年6月末，国内商业银行地方融资平台贷款达7.66万亿元。其中，23%的债务存在风险隐患，而其余相当大一部分项目能够直接或间接偿还贷款本息。这意味着，地方融资平台可能存在呆坏账风险的只有1.76万亿元。数据一经发布就引起了诸多怀疑，甚至连相关政府部门也怀疑数据的可靠性。

2010年7月，平台债务清理升级为银监会、财政部、央行和发改委等四部委的联合行动，要求各地政府在10月底之前上报自查结果。但延至年底，财政部仍在地方上报材料中发现了众多统计规范和实际情况等方面的不符内容。

据透露，与前两次不同，审计署的此次债务清查更为彻底和全面，具体将涉及省市级政府的本级财政、发改委、融资平台、部分事业单位等部门。审计的时限也被拉长，横跨从1997年至2010年的13年，将分年度摸清全国省市县三级地方政府性债务的规模、结构以及增减变化情况。

对于地方来说，最为担心的是本次审计的最终报告中，如何界定地方负债的风险水平。在采访中，很多地方政府部门无一例外地都把政府负债与当地的GDP水平作对比，但事实上，按照目前不成文的规定，地方政府的负债水平只能与政府当年的财政收入挂钩计算。

湖北省联合发展投资有限公司是湖北省今年成立的四大国有投融资平台之一。该公司董事长李红云对本报表示：“国家规定，政府当年的财政收入和负债的比例只要不超过1:1.6就是安全的。我们目前不到1.6。但是有的省就比较高了，有的达到1：3，更高的甚至达到1：5，那就过高了”。

李红云说，目前，湖北省一年的财政收入是2000亿，地方政府融资平台所有的负债加起来2800多亿。加上公路领域的总负债才不过3700亿。所以，湖北是在安全的范围之内。

按照他的说法，一个城市的负债是和这个地方的GDP相匹配的，当年财政收入只是一个短期偿债能力指标，只要一个地方的债务规模不超过GDP的1.6倍就是在可控范围之内。而如果考虑到湖北未来几年的经济发展规模，湖北合理负债应该在1万亿。

辽宁省省委书记王珉对本报表示，“辽宁省不存在政府债务风险的问题，辽宁的负债大概在4000亿左右，占GDP的比重很低的。我们完全可以解决这部分债务。”

王珉说，现在可能有个别地区在发行投资债券的时候，存在负债率过高的问题，这样可能会造成一定的风险。中央如果不把这个控制住，以后会造成很大的风险。

城投债仍在继续

事实上，地方负债率不仅是一个安全底线的问题，更是对地方政府尤其是西部地区未来的“钱袋子”产生深远影响的议题。

甘肃省原常务副省长、政协主席冯健身告诉本报，目前审计署正在对各地财政负债进行的全面审计结果出来后，地方财政将获得中央怎样的支持，城投公司的发债水平等都将会有一个大致的说法。

作为“十二五”开局之年，2011年中央将投资重点放在了民生方面。对于地方政府来说，资金压力依然巨大，不仅有1000万套保障性住房的具体责任指标，还有水利投资方面的任务，这些资金除了来自中央转移支付以外，地方融资平台公司的大举发债也几乎是必不可少的。

安徽省财政厅厅长陈先森分析说，审计署对地方债务的清查，目的是为了防范风险，但是在清查之后，中央应该会拿出一个具体的办法，来规范和引导融资平台公司发债。

两会间隙，有地方官员在接受本报记者采访时猜测，今年国家发改委对城投债的审批，将更多地集中在保障性住房和水利等民生工程的配套领域，而对于在过去两年间扮演城投债重大角色的“铁公基”项目，则会大幅减少。

3月9日，住建部副部长齐骥对外称，要实现今年1000万套保障性住房的目标年度投资需保持在1.3万亿元到1.4万亿元之间。其中，5000多亿将由中央政府、省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集。

而按照水利部公布的数据，自今年开始的未来10年，中国每年将保证至少4000亿的水利投资规模。其中今年，中央财政安排1280亿，需要地方解决2720亿。

这样算下来，2011年全年地方仅在保障房和水利两方面就需要配套解决近8000亿，对于地方来说，尽管4万亿投资计划已告结束，但是资金配套的压力却并没有减少。

陈先森坦言，在保证民生工程方面，尽管已经想了各种办法，但地方还是面临着很大的资金缺口。

在陈先森的账本中，继续增加融资平台公司的发债规模，是保证民生投资(7.73,0.08,1.05%)，解决财政和投资配套的措施之一。他说，安徽在整个中部来讲，负债水平还是比较低的，“十二五”期间，你拿了中央的项目了，但要增加安徽配套建设资金，这个就比较困难了。

陈先森说，安徽发债的工作还在继续，还将通过市场运作方式，多元化操作，包括企业发债、资本运作、企业上市、融资。此外，还将通过融资平台，从效益比较好的企业、银行信贷来融资。国家对融资平台的态度是规范，不是要马上取消。

地方发债呼声

地方融资平台从某种程度上来说，只是地方政府不被允许自行发债的一个替代品。只是在目前的税制安排下，两者的风险一暗一明。

两会期间，不少地方政府开始呼吁，中央政府应该允许地方通过融资平台公司，进行民生工程的配套，甚至应该允许地方政府发债。

重庆市委书记黄奇帆在接受媒体记者集体采访时公开表示，允许地方政府举债，从长远看，是一个大趋势。而辽宁省交通厅厅长张铁民认为，政府适度负债、有利性地发债，反过来是可以带动经济社会的发展的，“不要认为政府负债就是一个坏事”。

在张铁民看来，政府负债“有利”的标准，首先是要有效益，项目能够换来钱；其次，不能只看重项目本身的经济效益，还要看到整个社会效益。这样整体来看，大家看待政府负债这样的问题时，可能就会更理性一些。

张铁民认为，中央应该给予地方政府举债权，他说，“现在中央已经允许地方政府发债了，对于地方来说，不管代发与否，都是有债务的。”

无论如何，地方发债需要重置法律规范，注定是一个漫长的过程。

全国政协委员、财政部财科所所长贾康表示，目前随着保障性住房、水利等民生工程的推进，投融资平台肯定要继续发挥它的作用。政府对投融资平台的整顿，是动态调整，不是说一下子让你全部停下来，而是要逐步规范它，防范风险，同时继续发挥融资的作用。

贾康对本报透露，对于地方融资平台公司，现在财政部、银监会、发改委等几个部门已经有了一个风险防控的框架机制，这个机制下，金融监管和其他手段会一起起到作用，其中金融监管是最实际的。银监会已经对融资平台公司的总量、风险和结构状态有了一个的监管框架。

贾康认为，银监会已经对融资平台公司有了一些导向性的说法，就是融资平台在总量方面要注意，规模要得到控制，特别是结构方面，要把地方政府部门出具的担保等无效担保调整为有效担保。

“中央的政策不可能彻底切断融资平台公司与地方财政之间的关系，只能是大家一起来防范风险。”贾康说。