卖地收入可偿还发债城投债门户洞开

2011年01月15日经济观察报报道：从2011年开始，至少在未来两到三年内，地方融资平台公司不需要再为城投债发债标准头疼了。在国家发改委财金司看来，只需要符合财政部和发改委的两份文件的相关规定就可以正常发债了。

　　这两份文件分别是指去年7月财政部联合四部委发布的“412号文”和去年年底国家发改委发布的“2881号文”。前者规定土地出让等收入暂不算作城投发债要求中所涉及的财政性资金来源，换句话说，可以计入城投公司的经营性收入；而后者则不再提及财政部文件先前规定的“不可以发债”条件，进一步简化了城投债发债标准。

　　国家发改委财金司官员告诉本报，这两份文件已经清楚地界定了融资平台公司发行债券的标准，以后只要上报材料符合规定，经核准都可发债，“国家发改委将继续支持符合条件和国家产业政策的融资平台公司继续发债，并不断扩大直接融资规模”。

　　据悉，国务院整顿融资平台是通过理顺政府性债务，使融资主体得到有序管理，最终可能过渡到允许发行地方政府公债。而作为整顿地方融资平台纲领性文件的 “国发19号文”有效期大概为2-3年，此后将有诸如《公共债务法》、《财政基本法》等新的规定出台。

　　新规放松

　　据本报了解，早在国发19号文出台之前，2009年10月财政部财科所根据一年的研究上交了一份关于清理地方政府债务的通知，这份通知在财政部经过了多达11次修改，在此后的出台过程中，由于全国人大立法委不同意有关地方债务的提法，财政部修改后的正式文本并没能出台，而是出台了作为附件的国发19号文。

　　国发19号文下发后，财政部等四部委联合发布了被称为是412号文的《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》，这份文件分别用两个70%确定了可以发债和不可以发债的标准。

　　其中可以发债的标准为，“因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上（含70%）来源于公司自身收益”的融资平台公司将可以发债。不可以发债的标准为：“偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入等财政性资金的承担公益性项目建设”的公司不得发债。

　　湖北一家券商称，这两个70%规定中，最关键的在于，城投公司手中的土地、政府补贴等资产能否作为该公司的经营性收入。如果可以，那跟没说是一样的，因为土地是城投公司最主要的收入来源。

　　国家发改委财金司官员对本报表示，根据财政部的文件，财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入等。也就是说，土地等收入是可以计入城投公司的经营性收入，而不被算作财政资金来源的。

　　上述官员同时称，412号文主要起草者是财政部，经过了包括国家发改委在内的四部委的会签通过。国家发改委财金司是城投债审核的主要部门。

　　此后，国家发改委财金司以办公厅名义发布了2881号文，即《国家发改委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》，其中对上述两个70%的规定，只提到了一个。即：凡是申请发债的投融资平台公司，其偿债资金来源70％以上（含70％）必须来自公司自身收益，且公司资产构成等必须符合国发（2010）19号文件的要求。

　　国家发改委财金司官员解释称，政策只需要审核能够发债的标准即可，达到标准的就可以发，达不到的，就不予受理。因此不需再专门规定不可发债的标准了。

　　事实上，由于土地等收入可以算作城投公司的经营性收益，因此政策对于大部分城投公司的发债约束效果已经大打折扣。

　　一波三折

　　国家发改委2881号文件的出台，让城投公司看到了光明。

　　上周，随着重庆“11渝轻纺债”、贵阳“11筑城投债”、杭州“11杭工投债”三笔总计39亿元的城投债的成功获批，2011年城投债大门洞开。

　　襄樊建投总经理陈敬东说，这份文件出台后，城投公司至少不再模糊了。知道了发债需要什么样的手续，城投公司发债又回到了正常的轨道上来。

　　据国家发改委财金司相关官员介绍，自国务院去年6月出台整肃地方融资平台公司的19号文（即《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》）后，财政部、发改委、银监会等四部委先后会签了两份文件用来规范融资平台公司发债。

　　在国发19号文下发后的半个多月时间内，国家发改委暂停了对城投债的审核。此时，城投公司迎来风声最严厉的政策时刻。各大银行对城投公司的信贷闸门也一度全面收紧。

　　不过，各地的城投公司此后不久即迎来了政策的 “解冻”，2010年7月，国家发改委开始重新审核城投债发行。不过，券商和各地城投公司普遍反映国发19号文定义比较模糊，让人拿不准，也不知道材料到底该如何报。

　　直到去年12月末，国家发改委正式下发了2881号文，这也成为了此后城投公司发债的最主要政策标准和依据。

　　对于那些主要承担污水处理、路桥建设(13.36,-0.02,-0.15%)等任务的城投公司来说，上述文件规定，如果其经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30％的，必须向国家发改委提供当地政府债务余额和综合财力的完整信息。而如果该类投融资平台公司所在地政府负债水平超过100％，其发行企业债券的申请将不予受理。

　　除此之外，该文件规定不得将公立学校、公立医院、公园等不易或不能变现的公益性资产作为资本注入投融资平台公司。对于已将上述资产注入投融资平台公司的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。

　　城投债未来

　　目前，大多数城投公司发债都投向了公益性项目。

　　根据财政部财科所做的研究分析，近年来，全国各地各种类型的城投公司，其资金支出中，70%-80%用于没有盈利可言的公益性城建项目投入；10%-20%用于污水处理、垃圾处理等盈利能力不确定的准经营性项目；8%-10%用于支付累积的贷款利息。

　　襄樊建投总经理陈敬东说，国务院此次整顿的城投公司，主要针对的是一些县市级的公司，手中土地储量有限，又没有其他收入来源，地方财政实力又比较小，这样的公司发债风险的确会比较大。但对于那些运作成熟的大的公司来说，城投债审核标准规范后，可以继续发债。

　　国信证券针对国家发改委2881号文的分析报告认为，发改委所担忧的并不是平台债务的存量以及发行量，而是由于运作不规范、不透明所带来的未知的风险。

　　如果地方政府严格落实发改委2881号文的精神，2011年发改委并无对城投债总量控制的倾向，其发行量较有可能超过2010年水平。

　　根据公开消息，已经结束的全国地方融资平台贷款清查结果显示，截至2010年6月末，全国地方融资平台贷款余额为7.66万亿，其中发现有问题的地方融资平台贷款2万余笔，涉及贷款金额约2万亿。

　　尽管如此，银行仍认为对地方政府融资平台贷款的自查结果远好于预期。财政部财科所的一位专家表示，所有银行均认为，只有一小部分这类贷款需要额外的抵押。银监会的目的在于推动银行与地方政府谈判以减少潜在的风险，而非刺激不良贷款加速暴露。因此，银监会专门针对地方政府融资平台贷款制定拨备政策的可能性较小。

　　知情人士称，作为整顿地方融资平台纲领性文件的“国发19号文”，其实是有效期的，大概为2-3年。国务院整顿融资平台，最终将过渡到允许发行地方政府公债。此后还将有诸如《公共债务法》、《财政基本法》等新的规定出台。

　　事实上，经历过国务院此轮的清理整顿风暴，绝大多数城投债都已经改头换面。在国家发改委后来审核通过的众多城投债中，大部分被命名为“市政债”、“公用项目债”等，或者被直接称为“企业债”。

张健 华房基金创始合伙人、华房中诚基金管理公司总裁(CEO, Huafang Capital)。毕业于上海同济大学和澳大利亚西悉尼大学，在房地产市场、投资、管理、研究、开发、金融和战略方面有20多年经验。曾任职于全球最大的房地产投资集团之一的联胜集团和澳大利亚最大的投资银行麦格理银行，长期担任房地产和金融企业高级管理职位。著有《房地产投资基金实务》和《房地产金融实务》等六部房地产专著。