必须向土地一级市场腐败开刀

近段时间,国土部门正在大搞廉政建设。为深入治理国土资源领域腐败问题，日前国土资源部党组下发通知，决定在全系统开展“两整治、一改革”专项行动，即整治土地和矿业权交易市场，深化国土资源管理制度改革。尤其值得关注的是，要求2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。

实际上，近些年来，在土地出让、利用、管理领域，全国很多地方都曾出现过大案要案，成为腐败高发行业。为什么这么集中？两大因素使然：高利润和垄断。房地产开发行业的利润率明显高过全社会平均利润，这是人所共知的事情，受利益诱惑，各路资本争相进入这个行业。而作为房地产业基本生产资料的土地，却由地方政府垄断供应。市场经济条件下，垄断方总能获得较高的商业收益，而政府垄断商品，则相关官员必然成为“苍蝇狂盯之蛋”，而“有缝之蛋”不在少数。

通过持续的整治，近几年土地领域的个人显性腐败现象显著减少。不过，部分集体隐性腐败行为依然存在，土地一级市场即是如此。当前，土地二级市场——即房产开发市场已经比较规范，绝大多数经营性建设用地皆依法通过“招拍挂”的方式进行出让，这让很多灰色交易无法遁形。然而，土地一级市场的透明度依然偏低。

所谓土地一级开发，就是通过征地、拆迁、安置、补偿、市政配套设施建设，使该土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件，也即将生地变成熟地，然后才能将土地出让给开发企业，在其上面建房盖楼，开发房产。2007年之前，土地一级开发权的出让，多数都是非市场化、不公平的。往往由当地城建、城投等国有房企获得开发权，或者哪些企业跟当地政府关系好，政府就让他们干这事。而这些企业从事完土地一级开发后，往往或多或少的在这些熟地上进行二级开发，获得更高的利润。

这种情况下，政府根本不可能统一管理土地市场，也难以有效控制和调节土地供应量和供应结构。土地一级市场的市场化程度很低，有钱有势有关系的企业，常常可以低成本拿地，获得无风险的高利润（虽然很多地方规定利润率不过超8%）。另外，由企业主导动拆迁，受利益驱动，各地普遍出现了野蛮拆迁现象，甚至逼得拆迁户自残、自焚、自杀。

2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台的《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府国土资源管理部门依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地，由土地储备机构承担具体实施。土地储备机构是隶属于国土资源管理部门的事业单位，应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。

显而易见，《土地储备管理办法》将土地一级开发的权利集中到各地土地储备机构手中，这么做的好处是政府加强了土地调控的力度，减少了动拆迁过程中的冲突。然而弊端也很明显：土地一级开发是可以产生利润的，作为事业单位、甚至是准政府机关的土地储备机构垄断这一行当，无疑为个人腐败、甚至是集体腐败提供了温床。实际运作中，多由土地储备机构成立下属公司，或指派其它公司具体进行土地一级开发，由于杜绝的竞争机制，此中灰幕重重。

正是在这一情况下，新政策规定：土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。这也就意味着，《土地储备管理办法》中的相关内容必须调整。以后，土地储备机构只能单纯的管理土地收储、指导其它企业从事土地一级开发。那么，土地一级市场应该向所有房地产开发企业开放，如同二级市场，实行“招拍挂”式的公开出让。虽然土地开发的利润率低，但借经济适用房开发一样，无市场风险，还是有企业愿意竞标的。

我国房价高的重要原因之一是地价高，地价高的原因之一是土地供应的垄断性，土地一级市场的垄断机制又滋生腐败。因此，必须从源头上打破这一畸形的利益链条，在土地供应制度暂时难以进行大规模改革之前，提高市场化程度、整治腐败是必然选择。