中央调控楼市,地方不能玩“空调”

昨天，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，六部委领导解读了近期出台的房地产新政，尤其是《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（“国十一条”）。其中，住房城乡建设部副部长齐骥提到：“各地要结合本地实际，按照支持居民合理住房消费，抑制投资投机性购房，完善相关政策的原则，抓紧清理和纠正地方出台的与《通知》要求不相符合的规定。我们将按《通知》要求加强对各地贯彻落实房地产市场调控政策情况的检查，对房价上涨过快的地方和城市进行重点督查，确保各项措施落到实处。”

这涉及到近几年我国房地产调控中的一个重要命题，也是难题，即如何促使地方政府有效落实中央政策。“国十一条”中专门提出：进一步健全和落实稳定房地产市场、解决低收入家庭住房困难问题由省级人民政府负总责，市、县人民政府抓落实的工作责任制。

此事谈何容易。不妨举个例子。就在“国十一条”出台的同一天，1月10日，媒体公布了杭州出台的《关于加强保障性住房建设，支持自住型和改善型住房消费，促进房地产健康稳定发展的若干意见》，其基调是鼓励和支持购房，比如：在市区首次购买140平方米以下的普通住房，给予房款总额1.3%的购房补贴。这一政策导向明显与措辞严厉的“国十一条”琴瑟不谐。因此，招来舆论质疑。

此事还有一个有趣的背景，今年杭州市卖地款高达1200亿，居然超过地方财政收入一倍。不免让人产生了一些联想，杭州新政这么卖力的支持购房，该是为了今年还想继续大发“土地财”吧。这也就引出一个深层次的话题。地方和中央，在发展房地产业、调控房地产市场上面，存在明显的利益分岐和不同的诉求。从中央角度看，一方面希望房地产继续发挥支住产业作用，保增长、促内需，另一方面也不希望出现投资过热、房价高涨、市场混乱的局面。

从地方角度观察，房地产业明显属于溺爱对象。现有体制下，土地出让金全归地方财政，而且还不必纳入收支两条线管理——去年12月五部委已联合出台文件要求地方严格管理。这一“小金库”的容量惊人，尤其是去年土地市场火爆、高价地“成灾”，很多城市的地价款总额都创下历史新高。另外，房地产税收在地方税收体系中，占有很大比重，部分城市甚至高达4-6成。所以，当中央实行紧缩型调控时，地方政府不愿严格执行；当中央实行宽松型调控时，地方政府却会加大救市力度。

在这种特殊利益驱动下，国家的很多调控政策无法有效落地，“空调”现象相当普遍。对此，中央并非熟视无睹，只是稍嫌苦口婆心，手腕不够强硬。早在2003年的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（18号文）中，就曾要求：地方各级人民政府要认真贯彻国家宏观调控政策，对本地房地产市场的健康发展负责。2008年12月，国务院办公厅下发的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（131号文）中规定：稳定房地产市场实行由省级人民政府负总责，市、县人民政府抓落实的工作责任制。2009年12月财政部和国家税务总局《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》中要求：各地要严格清理与房地产有关的越权减免税，对清理出来的问题，要立即予以纠正。

但若往深处探究，这又不能全怪地方政府。原因有二。一是1994年实行分税制改革后，地方财少事多，在政绩考核压力下，房地产业渐渐成为重要财源。而且，政府拿了高额土地出让金后，多数还是用来做好事：发展经济、建设公共设施、完善社会保障等。当然，由于不受预算管理、人大监督，少量土地款被枉费于门面工程或成为官员的腐败温床，也是不避讳言的事实。

原因之二，国家层面的某些政策看似合理，可操作性却不强。比如2006年出台的“90/70”政策，政策的出发点是好的，通过强制性措施增加中小户型住宅供应规模，从而优化住宅供应结构。但事实上，全国各地经济发展和居住水平参差不齐，这么“一刀切”，就有行政干预方式失当之嫌。而实践确也证明，此政执行效果欠佳。

房地产调控，既然是一门科学，更是一种艺术。中央应该更多的使用税收和信贷这两大调控工具，强调调控的宏观性和垂直性，减少地方政府的干扰；依靠土地政策和产业政策建立住宅产业和住房保障发展的长效机制；同时加强立法工作，尤其是住房方面法制建设，以法律而行政命令约束地方政府。完善中央和地方的财税体制需要一个过程，提高调控水平也需要积累经验，但不管怎么样，在部分城市房价面临失控，民怨载道的当前，绝不能放任某些地方政府私心膨胀、阳奉阴违。

刊发于东方早报