对土地储备制度的几点意见

对土地储备制度的几点意见

---兼论地王产生的背景与条件

一、制度设计的初衷

我国土地市场在初创时期，由于没有经验和制度设计上的缺失，导致土地总量失控，国资流失。为解决上述问题，加强土地市场调控，政府着手考虑建设、规范土地市场，并积极探索

设计土地贮备制度。1996年，我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心成立，标志着中国地方政府对土地价值这个亘古的资源认识跨入了一个崭新的时代。

在这个新时代里，政府为什么要建立这项土地贮备制度？制度设计的初衷是什么？

笔者以为，房改后，尤其是住宅商品化后，城市人民政府开始强烈地意识到，土地不仅仅是承载人类赖以生存、生活的资源，而且是城市建设资金“套现”的源泉，是实现城市现代化巨

大的助推器，是规划城市建设的基本保证。为此，增强政府对土地（市场）的调控能力，将土地级差增值收益不至再“流失”，是土地储备产生的制度制订的动因，而严格保护耕地，促进节约、集约、零碳用地，则是我国土地储备制度建立和发展的根本目标、原则。

时至今日，土地贮备制度这个稚嫩的机体在12个风风雨雨的摔打年度中，还不够完善、成熟，制度中有不少遗憾亟需克服。

二、政府掌控土地大局仍然十分脆弱

1997年中央11号文件和1999年实施的新《土地管理法》加强了对新增建设用地的总量控制，促进了我国土地利用和管理方式的转变。在严格控制新增建设用地总量的前提下，将城市大量

的闲置、低效利用的存量土地优先纳入储备，并加以整合和开发利用，无疑有助于土地供应实现由“增量为主”向“存量为主”的转变。大局虽貌似掌控，但局部问题还有待调整。

例如：

国企改革、旧城改造、城中村等项目，普遍存在“两大一少”，即：占地面积大，安置量大，需要巨额的资金投入少。尝试用货币的方式或用实物的方式解决问题虽都在积极探索，收

效均不太理想，这是由于城市政府可支配资金有限；再由于涉及复杂的利益和产权纠纷，随着城市居住需求一天天刚性化、楼市价格日益高涨，物权法的作用...土地贮备、土地供应所面临的挑战也一天天加剧，至今仍时时困扰着当局。

现行的土地储备融资的重要来源，主要是依靠的银行贷款，但目前面临着四大难题。

如：

第一，储备中心利息负担重，商业银行分享收益比重大；

第二，银行贷款的具体操作尚缺乏法律保障；

第三，储备土地为国有土地，作为抵押物其产权主体不明确。如果抵押期满，不能偿还贷款，银行并无权直接对国有未出让储备地块进行拍卖或以其他形式公开化市场处置，导致银行放贷心存疑惧。

由于上述原因，所谓土地以“控制总量”、“存量为主”的初衷变得苍白无力。

笔者拟出三条解决办法，供参考：

1、调整商业银行分享的收益比重，大幅减轻贮备中心利息负担；商业银行分享的收益缺额部分由土地级差增值收益适当返还；

2、建全银行借贷法律保障，其执行细则应具有可操作性；

3、明确土地贮备资金贷款“土地抵押产权主体”和处置权；消除银行放贷疑虑，加大银行投放力度。

当前我国闲置土地的态势仍然严峻。

例如：

1、某经济研究机构的土地调研数据显示，国内12个城市中有40家知名开发商自2003年以来，在土地公开市场上获取的270幅地块，至今有半数土地还未开工，处于闲置状态；

2、另一研究数据显示，2005年至今年8月产生的全国50个“地王”项目中，有高达半数以上的地王项目还未落地，其中绝大多数是在2007年产生的；

3、2007年全国18幅“地王”中，有4幅已经退地，有7幅处于闲置处于“待开发”状态。

其中：

北京约有12块2007年诞生的高价地，仍处于闲置状态；

上海也有1077公顷住宅用地，涉及70多个房地产项目；

2007年长沙“地王”，只是搞了开工仪式之后便“偃旗息鼓”；

2007年8月，武汉“地王”，至今未见动工。

严酷的现实至今还在折磨着“美好的初衷”，一方面大体量“闲置土地”另一方面又真枪真刀拼抢土地，争当地王，这一市场悖论给了我们些什么样的信号？

土地储备制度，虽然为其提供了一个博弈的平台，土地资金虽已兑现或已部分兑现，但盘活这些土地，至少目前看来，无形之手仍然“乏力”、脆弱。

笔者拟出几条解决办法，供参考：（略）

三、招标拍卖挂牌出让土地的先决条件存在的缺陷

建立土地储备制度，是政府推行招标拍卖挂牌出让，以市场方式配置土地资源的现实需要，但它受到先决条件制约。

招标拍卖挂牌出让土地的先决条件是：

1、贮备中心要有足够资金；

2、土地贮备中心手中必须留有足够的备用土地；

3、土地出让要集中统一；

4、城市用地总体规划、城市建设工程控制性规划及其配套规划应相对完备、稳定；

5、城市道路、城市生活配套、各个管、线、网、厂、站、场（污水处理厂、输变电站、垃圾收集站等等）建设应齐全。

多年来由于这诸多条件不具备或不成熟，推行招标拍卖挂牌出让落地受到制约，招致出让的土地不能很好地落实。

笔者拟出几条解决办法，供参考：（略）

土地出让的依据是城市用地整体规划、城市建设工程控制性规划，在“一任官员、一任规划”，规划多变的环境中，土地出让的依据多有“变脸”；尤其在城市化高速进程中，城

市建设控制性规划、详细性规划往往带有不确定性，招致出让条件的不确定性，导致出让的土地不能很好地落地。

笔者拟出几条解决办法，供参考：（略）

由于城市政府土地贮备中心“囊中羞涩”、“亟需抓钱”导致“夹生地”、“毛地”也推上招拍挂的“大餐桌”，导致出让的土地不能顺利地开发。

“生地”和“净地”（即产权清晰、配套完善、土地平整的土地）概念、界线不清晰。虽然，国土资源部、财政部、中国人民银行二00七年十一月十九印发《土地储备管理办法》的通知中第十七条、十八条、十九条对此有了比较清晰的界定，但是，这已是“迟到的晚餐”。

（待续）

（续）四、契约定义模糊