杨红旭：防范闲置土地，须贪官、奸商一起抓

近日，国土部起草了《闲置土地处置办法(修订草案)》，并公开征求社会各界意见。土地闲置问题，一直是困绕我国房地产市场健康发展的一大“顽疾”。在当前房地产调控坚持不动摇的特殊时期，推进这一部门规章的完善，别有一番意义。

土地是重要的生产资料，也是房地产市场存在的基础，自上世纪80年代末土地市场逐渐建立以来，土地闲置问题一直存在，这与我国地少人多、城市建设用地紧张的国情不相协调。国家统计局数据显示，2000－2009年，全国房地产企业购置土地面积33亿平方米，而完成土地开发面积仅有近21亿平方米，简单计算可知，约12亿平方米土地未被开发，其中多数事实上沦为闲置用地。

为了治理土地闲置，1999年国土部曾出台《闲置土地处置办法》，其后我国房地产业发生了翻天覆地的变化，为进一步规范土地市场行为，促进节约集约用地，通过当前的《闲置土地处置办法(修订草案)》，可以达到对前者的修订与完善，这是非常有必要的。

与旧版文件文件相比，修订草案具有三点进步性。第一，内容细致、流程清楚。主要包括调查和认定、处置和利用、预防和监管、法律责任四部分，具体流程是：认定为土地闲置后，给土地使用方下达《责令限期动工通知书》，应当在3个月内动工开发建设，或者土地管理部门和使用方共同拟订闲置土地处置方案，如果双方未能达协商成功，则下发《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》，进行罚款或收回土地。

修订草案远比旧版文件详细，这有助于改善政策落实效果。比如关于处罚措施，老版中只明确了闲置标准：1年未动工开发建设，已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；却没规定如何惩罚。新稿中则明确：土地闲置满1年的，按土地出让或者划拨土地价款的20%征缴土地闲置费；土地闲置满2年的，无偿收回土地使用权。

然而，这两条措施其实也不算新。2005年出台的“国八条”中，就已开始提出：1年不开发征收土地闲置费，2年不开发无偿收回。关键还在于，执行力度不够。国土部和国土督察总局高高在上，文件频出，措辞严厉，但土地管理的主导权却在地方国土部门。而地方国土部门与开发企业之间，是买卖双方的关系，有点暧昧，相当复杂。楼市繁荣期，开发商须看国土部门脸色；楼市低迷期，强弱关系则正好反过来。

第二，规定了预防和监管措施。比如，农用地转用批准后，必须在2年内实施具体征地或者用地行为；对没有明确的地块位置、土地用途、容积率、建筑密度等规划条件的，国有土地使用权不得出让；政府因未履行国有建设用地有偿使用合同和划拨决定书约定、规定的义务或者违法行政行为造成项目动工迟延的，应当依法承担违约责任；对闲置土地情况严重、闲置土地利用未达到规定标准的地区，适度核减新增建设用地计划指标，暂停新增建设用地农转用审批。

上述内容，目的是让政府规范操作。一提及土地闲置，多数人都会将矛头指向开发商，认为原因是他们囤地、谋利。其实这并不公正。国土资源部副部长贠小苏曾公开表示过，截至2009年底，全国仍然约有一万公顷闲置土地，54％左右的闲置土地主要是政府部门原因造成的。政府原因主要是动拆迁难和城市规划调整。如果地方政府都按规“净地”出让，就不存在拆迁问题；如果政府提高决策水平，也就可能避免很多规划变动。

第三，郑重明确法律责任。县级以上国土资源主管部门及其工作人员在闲置土地调查、认定和处置工作中，存在超越、滥用法定职权、事实调查认定不清楚、法律依据错误、行政裁量明显不当、徇私枉法、收受贿赂、违反法定程序等情形的，应当依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。并且明确了违规违法事项。

近些年来，全国土地出让和管理领域，不断曝出腐败大案。土地是财富之母，也是官员权力寻租的温床。上述措施，无异将成为悬在土地官员头上的一把达摩克利斯之剑。即便未来仍会有人不惮贪腐，但旗帜鲜明的将这样的内容写进文件，仍具有重要意义，至少将增加不小的震摄力。

立法完善，是执法必严的前提，《闲置土地处置办法(修订草案)》的三个进步性值得褒赞。接下去，违法必究仍将考验相关部门的工作效率。有一点不容忽视：如果不能有效降低地方政府对于土地财政的依赖性，那么无论多么完善的土地法规，都难发挥威力。今年以来，随着楼市的持续降温，大部分城市土地出让金明显减少，卖地难，让开发商重新成为部分地方国土部门眼中的“财神爷”，防范和查处土地闲置，又遇新挑战也。对此，决策部门须加以关注和考量。

刊发于东方早报