中国住房制度的历史进程和基本经验

中国近现代住房制度的历史演变，主要是随着市场经济、住房的商品形态在中国城镇范围内发生的。

解放以前，一些中国沿海城市和内地中心城市，开始孕育出新兴的房地产业和房地产市场，除少数地区外，中国的房地产市场还未发育或正在发育，并不成熟，商品形态的房地产根本不占据主导地位。

新中国成立初期，伴随着对帝国主义在华资产的革命性剥夺和对资本主义工商业的社会主义改造，我国关闭了房地产市场，对房屋资产拥有者课以重税，封杀私房租赁经营。

此后，逐步形成了由国家通过地方政府的财政支出对城镇居民住房实行建设和分配的统建统包的单一体制格局。由于国家财力有限，建设规模远远满足不了城镇居民的住房需求，政府实行房屋高度匮乏下的有限无偿分配，同时所有公房只收取福利性的低租金。房屋的投入和产出的良性循环从未得到建立，整个国家的城镇居民居住质量水平非常低下。这一体制大约实行了三十年的时光。

进入到改革开放时期，住房问题成为中国城镇“天字”第一号的大问题，直接影响到社会稳定和经济发展。推行土地体制和住房体制的改革，是伴随着社会主义市场经济体制在中国大地上的逐步确立而由国家、党、政府和人民做出的历史性主动选择。打破政府、地方、行业、所有制的垄断，实行多渠道、开放式、市场化的房地产开发建设模式。中国土地资产从毫无市场价值的行政划拨和住房资产从不能进行市场交换的行政分配，转为不断升值的国家和公民所有的社会财富资产，这是中国经济史上最成功的改革。中国全体国民包括城镇居民住房质量改善的速度和水平，不仅是中国历史上从未有过的，也是世界城市发展史上的奇迹。

从国家统建统包的单一住房体制，过渡到国家统建统包体制和住房市场化、商品化配置体制“双轨”共存体制（主要是上世纪80、90年代），再演化到商品住房占主导地位体制（主要是本世纪头10年代），这一进程持续了大约三十年。

到2010年，当年全国房地产开发投资规模达到4.6万亿元，其中商品住宅投资额达到3.4万亿元；土地批租费用达到2.9万亿元；全国商品房销售面积10.43亿平方米，其中商品住房销售面积**亿平方米；商品房销售金额5.25万亿元，其中商品住宅销售金额为**万亿元。中国城镇居民住宅私人产权比重已经高达89%。中国房地产业是中国经济发展的引擎和典型性支柱产业。

 昔日的住房“双轨制”与我们今天倡导的住房“双体系”，两者还是存在着重大差异。“双轨制”是土地和住房制度改革过程中具有过渡性的制度安排，是一个此消彼长、取代性的特定阶段性政策目标。而“双体系”则是我国住房发展过程中带有终极目标性的制度安排，是房地产业及其市场长期的规划目标。

特别需要指出的是，在国家住房统建统包单一体制和“双轨制”时期，尽管存在着无偿分配和福利租金基本特点，但是它和今天所要求的对中低收入者实行保障的住房政策和目标，在范围对象、规模水平和法律制度上，还是存在着重大差别。当年只对城镇范围内的居民（排除农民）提供有限住房，主要是对国家机关工作人员、享受财政包干的教卫人员、国有企业人员提供有限住房。今天是对城镇范围内所有工作的中低收入者和中低财产拥有者（不论所有制、不论户籍、不论城乡）实行住房保障。

回顾新中国成立60余年来我国住房制度演变的历史进程，可以总结出如下基本经验：

1.在计划经济体制条件下，政府无力承包全体城镇居民的住房问题。

政府对全体国民或者城镇居民实行统建统包的住房政策，是一个已经被实践证明不但错误而且失败的住房政策。这本身不是一个理论问题、政治问题和道德问题，而是一个被很多国家历史反复实证的经济问题。特别是对一个发展中的、存在着国民“两元体制”的、未完成工业化和城镇化的大国来说，政府根本没有财政经济能力对全体城镇居民实行住房包干政策。

相反，这种政策机制会因政府的权力垄断和住房匮乏而普遍产生按照社会权力地位无偿分配住宅的体制。又因为福利性的租金非但不能实现房屋管理的良性循环，更平衡不了房屋建设的投入产出。中国城镇居民长期住小房、住旧房、住差房、住不到房、住房不公平的历史情景，不是“无偿分房”和“福利租金”所能掩饰的。

2.在土地和住房制度改革过程中，政府不能丢失保障住房建设、分配、管理的基本职责。

中国土地和住房制度的改革，其根本意义在于逐步放弃政府对土地和住房的垄断，丢弃住房财力黑洞和负担噩梦，寻找解决历史包袱的新渠道，让市场和货币机制去配置土地和住房资源。

在取消福利建房和分房的历史性变革之后，在更多的社会经济渠道担负起土地和住房开发任务之后，在有更多的城镇居民拥有了房改产权房屋之后，政府却没有切实承担起对城镇中低收入者的住房保障，而是将绝大多数的城镇居民都赶到了商品房的道路上去。一年矛盾可以掩饰，十年矛盾来了个大爆发。商品房越是发展，商品房的市场价格越是高昂，越发凸显了政府保障住房职能的缺失。

很可惜，政府不是去检讨政府职能的缺失，而是去指责市场机制的失灵，还用那双“看得见”的行政之手去不断的调节那双“看不见”的市场之手。其实，所有的政府都不过是有限资源、有限能力和有限责任的政府。在政府所有的职责当中，保障住房的建设、分配和管理在什么时候都是政府的基本职责。

3.在社会主义市场经济体制条件下，通过市场机制配置房地产自资源，是解决住房问题的主要途径。

社会主义市场经济体制的建设，是总结历史经验之后全党全民的历史性选择，是由国家宪法、党章和成套的法律法规来保障的。正是我国经济选择了市场经济和商品化的发展道路，中国城镇的住房问题才真正找到了解决之路。中国商品房，特别是商品住房的发展，产生了中国现代房地产交易市场，确立了房地产的支柱产业经济地位，提高了中国城乡居民的居住水平和财产性收入，带动了城镇产业结构的调整和形态的变化。

在今天我们大力发展保障住房的时候，我们切忌不能再犯历史性的类似错误。即在过去我们大力发展商品住房的同时，丢弃保障住房的建设、分配和管理职责；在大规模推进保障住房的时候，又去严重冲击好不容易建立起来的中国商品房。

将房地产业的长远规划设计和今日的短期政策重点相结合，协调发展我国的商品房体系和保障房体系，是今天房地产业和房地产市场发展的重要课题。