杨红旭：动拆迁立法的“上海经验”

近日，《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则(草案)》，开始公开征求市民和有关单位意见。近几年，上海在房地产政策制定的透明化方面，可谓“越战越勇”，经济适用房和公租房相关政策，都曾公开征求意见。而这次动拆迁政策，绝非“等闲之辈”。

动拆迁，既是城市建设和房地产开发的重要前提条件，又是改善民生和提升居住品质的重要领域。不幸的是，在很多地区，这件事很容易成为“火药桶”，一点就火，堪称当今中国社会矛盾的一个爆发口。正由于此，动拆迁政策的制定和落实，显得尤其为重要。

上海的《实施细则(草案)》，是为了细化落实今年1月21日国家公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。从国家政策分析，制定这一政策可谓大费周折，之前两度征求社会意见，争议之声很多，部分关键内容反复修改。最终形成的条文，既有重大进步意义的内容，比如叫停了行政强拆，只有法院有强拆权力；又有不足之处，比如在征收决定上面民意不能起到决定作用。

虽然上海只是实施细则，但并非全面照搬国家政策，而是加入了许多“上海特色”。其实，作为中国人口规模最大、经济水平最高、城市建设最领先、法制观念最强的城市，上海在很多领域的制度建设上面，都走在了全国前列。房地产业也不例外，比如公租金、廉租房、共有产权房等制度，基本上都属于全国首创。近20年来，上海城市建设和旧区改造力度很大，但动拆迁问题解决的相对较好，没有发生过很多地方都曾出现过的“自焚”等恶性事件。

重要原因是，在动拆迁制度创新方面，上海同样可圈可点。近十年来的经验可归结为两条：一是上海政府执政的法制观念较强，信息公开、阳光动拆，被拆迁者的怨气并不多；二是政府大规模的建设拆迁安置房，近几年安置房供应量占全市新建住宅供应量的三成左右，所占比重之高全国无双，这使拆迁户能从中获得了比较实惠的实物补偿，从而缓和了拆迁矛盾，保障了拆迁工作的顺利进行。

细观《实施细则(草案)》，其中不乏亮点，本文简要分析两点。动拆迁工作有两个关键，一是凭什么做出征地决定，二是按什么标准进行补偿。在征地决定方面，国家条例列出了六种公共利益需要，政府说了算；而在很重要的旧城改造领域，是这么规定的：因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

而上海则试验出了一个行之有效政策“两轮征询”：第一轮征询，90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，方可进行旧城区改建。第二轮征询，在签约期限内达到规定签约比例的，补偿协议生效；在签约期限内未达到规定签约比例的，征收决定终止执行。签约比例不得低于80%。相较国家和上海的规定，显而易见，上海政策更加尊重民意，由多数人决定了是否可以进行征地拆迁行为，而国家规定则比较笼通，民意不能左右大局，而地方政府的决策权更大些。

在拆迁补偿方面，国家政策明确了大致内容和估价原则，而且规定被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议和行政诉讼，否则由作出房屋征收决定的政府申请人民法院强制执行。

而上海在全面遵照执行国家政策之外，还额外增加了一条重要内容，也是近几年被实践证明非常有效的创新措施：“数砖头加套型保底”，也即居住房屋的拆迁补偿安置以被拆除房屋市场评估价为基础，增加一定价格补贴和套型面积补贴。套型补贴主要是针对缺乏煤卫设施的住户，增加不超过15平方米补贴。而对补偿安置后居住仍然困难的被拆迁人，纳入住房保障解决。这一政策的实质是，政府更多的让利于民——最底层的拆迁户。这无疑将会大大减少“钉子户”出现的可能性，值得其他城市参考和效仿。

刊发于东方早报