高尔夫：地方之洞，洞穿禁令

《南方周末》于2011年6月23日发表“高尔夫：地方之洞，洞穿禁令”，全文如下：

七年禁而不止，四百多座黑户球场有望正名

由15世纪苏格兰牧羊人发明、后来在西方发展为大众运动的高尔夫球，进入中国多年即成为典型的富人运动。但谁也没想到，这样一项简单的运动项目，其球场建设却成为各方爱恨交加、角力多年的对象。

占地面积巨大、风景优美的高尔夫球场建设，对地产开发商和急于招商引资的地方政府来说极具诱惑力，但占用耕地、耗水量大的特点又使其罪名昭彰。

国务院下文禁建球场七年，黑户球场却曲线入市，暴增不已。确认既成事实，成了中央各部委最新的选择。

一周前，深圳一家高尔夫球场的总经理吴轩（化名）接待几个部委联合调查小组时，意外得知，如果调查结果没问题，将有可能拿到一纸“身份证”。这意味着，在2004年国务院下发禁令后七年间冒出来的400多座黑户球场，其中一部分将有可能一朝洗白。

相关文件是2011年4月11日由国家发改委牵头的11个部委联合签发的，主题其实是在全国开展高尔夫球场综合清理整治工作。不过在文件第三条中，一个不起眼的地方，却多了这样一句话——“对违法违规行为已经完全纠正的高尔夫球场，为其重新办理相关手续。”

国务院办公厅2004年1月下发的《关于暂停新建高尔夫球场的通知》，从政策上把高尔夫球场关在了门外，使其成为跟别墅、赛马场一样的禁止用地项目。但事实上，禁令下达之后，新建的高尔夫球场反而越来越多。

中国究竟有多少高尔夫球场？唯一有官方背景的一个数字是595家，这是国家体育总局小球运动管理中心主任张小宁在接受媒体采访时透露的。而媒体引用最多的，则是北京林业大学高尔夫教育与研究中心的调查结果——六百多座。2004年之前，他们调查的数字只有170座。这意味着有四百多座球场是在禁令之下长出来的。

5月份开始，这份“特急 发改社会（2011）741”号文陆续逐级下发到各个省、市，并开始自查工作。尽管禁令并未松绑，但这毕竟是7年来中央层面对既成事实的高尔夫球场的首度认可。

有9个在建和拟建高尔夫球场项目的浙江省舟山市就在情况汇报中写道，“这是对当前高尔夫球场违法违规建设的一次严肃整顿，也是规范我市高尔夫球场今后建设发展的基础”。

当然，在上海交大海外教育学院高尔夫管理分院院长吴名看来，这次算是开了一条缝，但还远远不够。“与其把这扇关着的门开一条缝，但门上已经千疮百孔；远不如彻底打开门，建立一套标准的审批监管体系。”

不过，从业十余年的吴轩没有这么乐观，“即便这一次能顺利发一批身份证，下一步的放开，也很难预期。”

6月18日，南方周末记者拨通国家发改委社会发展司的电话，相关领导对这份文件未置一词，只是强调说，情况有了基本了解，下一步怎么办，正在研究中。

“你有高尔夫，我就来投资”

在不少地方政府看来，高尔夫球场正是招商引资的一张名片。

禁令松动的信号，其实在2009年就已出现。一贯加诸高尔夫球场身上的“限制、禁止、严禁”等词在2009年12月发布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》变成了“规范发展”。

当年，湖南、广东、安徽、江苏等省税务局先后将高尔夫球场的营业税税率降低为10％，辽宁更是降到了7％；而之前，全国的高尔夫球场“享受”的都是跟KTV等娱乐场所一样的20％的高税率。

2010年，“规范发展”的具体含义在《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》中有了地方版的解释——符合规划、不占耕地、保护森林、维护农民权益、依法用地手续等等。河北也在旅游规划中用了“规范发展”，广东更是提出加快培育和发展高尔夫旅游业。

一些地方政府开始不再掩饰自己对高尔夫球场的热切之情。哈尔滨湿地景观区要建高尔夫球场，副市长亲临视察；贵阳市2010年报了4个高尔夫项目，副市长在市国土资源工作会议上表示，贵阳目前只有一个高尔夫球场，要争取更多的政策支持。

在国土资源工作会议上，贵阳这位副市长还提到“你有高尔夫，我就来投资”。在不少地方政府看来，高尔夫球场正是招商引资的一张名片。深圳一家高尔夫球场总经理吴轩就曾听一名外商会员聊起，到内陆省份投资时，当地政府问他投资环境感觉如何，他说：“什么都好，就是缺一个高尔夫球场”。

不过，在吴轩看来，高尔夫球场带来的经济效益才是真正打动地方政府之处。一座18洞标准球场，投资至少1亿元，投资建成后周边的土地价格至少翻倍，开业后即便按照10％的低税率计算，也有会员费买卖带来的至少1500万元的一次性税收和至少250万元每年的营业税收。

“没有地方政府的默许甚至支持，谁敢在禁令之下大模大样地盖高尔夫球场。”从业十余年，吴轩从没见过没有地方政府庇护的球场。“哪怕只是镇一级政府，投资商就有了回旋余地。一旦出事，可以靠地方政府跟上一级政府斡旋，甚至借机洗白。”

谁都能管，谁都管不了

2004年，正是因为触碰了占用大量土地、引发农民纠纷这条红线，高尔夫球场才在蓬勃发展的初期遭遇了禁令。但此后7年间，除了有可能减少了占用耕地的比例，谁都能管、谁都管不了的高尔夫球场依然增加了一倍以上

在地方政府的利益驱动之下，高尔夫球场在禁令下生长，变成了又一个版本的“地方博弈中央、中央鞭长莫及”。

每一年国土资源部挂牌督办的违法用地案件中，都少不了高尔夫的身影。

今年1月份公布的8起案件就有3起；2010年高尔夫用地违规案件超过10起；2009年，海航在北京郊区的一处占地1300亩的高尔夫项目被国土部发现违规，两次整改；2008年，中国目前最知名的深圳观澜湖高尔夫球场的建设方骏豪集团在海口新建的高尔夫项目也被推上了风口浪尖。

但事实上，国土部的管辖范围只有耕地，而且只能依靠卫星遥感、地方督察甚至媒体报道的线索来发现，根本不可能穷尽。

国土资源部新闻处处长谢辉告诉南方周末记者，只有违法占用了耕地，他们才能查办。其它的，林地归林业局管、草原归农业部管、城市绿地和公园归住建部管，而高尔夫球场的相关工作的牵头方一直都属发改委。“耕地是底线。2004年之后，投资商都会尽量不去触碰这个底线。”2001年开业的北京万柳高尔夫球场总经理詹国勇告诉南方周末记者，“碰了，出事的风险就很大。现在更多的球场使用的是城市绿地、荒地、滩涂等。”

2004年，正是因为触碰了占用大量土地、引发农民纠纷这条红线，高尔夫球场才在蓬勃发展的初期遭遇了禁令。在吴轩的印象中，山东即墨高尔夫球场占用千亩良田等几个大案被曝光后没多久，国务院就下发了暂停新建的通知。

2004年之后，在来自于政府部门的监管通报上，几乎看不到占用了耕地之外土地的新建高尔夫球场，它们的曝光无一例外源于媒体；而“高尔夫”这三个字，也在那一年开始从政府立项文件、工商登记资料、环评报告中消失了，变成了旅游度假村、体育休闲公园、城市绿地。

于是，7年间，除了有可能减少了占用耕地的比例，谁都能管、谁都管不了的高尔夫球场依然增加了一倍以上。

“猫有猫道，鼠有鼠道”

“中央的政策倒是确定的，门关得很紧；但地方显然又在门上打出了很多洞，洞在哪里，怎么钻洞，就得自己摸索了。”

作为2006年成立的上海交大海外教育学院高尔夫管理分院院长，吴名的学生包括全国四分之一球场的总经理。在与学生们的私下交流中，吴名发现最困扰他们的，就是政策的不确定。“中央的政策倒是确定的，门关得很紧；但地方显然又在门上打出了很多洞，洞在哪里，怎么钻洞，就得自己摸索了。”

2001年，詹国勇从河北京南高尔夫球场转战万柳之时，正值北京市规划第一道绿化隔离带。四五个球场的投资方看到了双赢的机会，就联合起来向北京市政府申请。“政府养护绿地也需要花钱；我们来做的话，保持了绿地属性，还有税收、有就业岗位。”

于是万柳、鸿华、北辰、北湖、CBD成了北京第一批建在四环五环之间绿化隔离带上的球场，也是北京目前知名度较高的几个球场，一年后又增加了华科。

得到发改委批文之后，土地、工商、环评等等流程，虽然繁杂但是顺畅。但在2004年之后，这一相对顺畅的审批流程不见了，无处可批。“如果你问我2004年之后的审批流程，我只能说，猫有猫道，鼠有鼠道。”一位不愿具名的业内人士说。

如今，北京四环五环之间的绿化隔离带区域，坐落着至少15家高尔夫球场，其中一家“清河湾”，刚刚因违反土地利用规划缴纳了1700万元的罚款。

变异的运动

如果没有配建别墅等高端房地产项目，在中国赢利的高尔夫球场比例惊人的低，常见的说法是七成亏损，吴轩了解到的情况更惨，超过九成。

在普通大众眼中，高尔夫是一项富人运动。1999年吴轩大学毕业后入行时，也是这么认为的，但2004年的一次出国考察后，他才发现是高尔夫在中国的发展完全颠倒了。“国外是先有了足够的公众球场，在公众球场打球，没有球童、没有会费、更没有豪华的会所。渐渐地才有富人不愿意和普通人一起打球，开始兴起一些会员制的高档球场。美国公众球场的比例高达八成”。

可是1984年开业的中国的第一个高尔夫球场“中山温泉高尔夫球会”，就是一个招商引资的产物，之后十年间缓慢发展中兴建的十几家球场，背景相同，都是外商来投资，消费群也以外商为主，这就不可避免地一步跨入富人球场的范畴。

吴轩入行之时，是中国高尔夫球场的第二个初步发展阶段，球场数量从两位数变成了三位数。吴轩见过各种各样的投资方——赚了钱寻找其它产业投资的煤老板、给别墅项目添彩的房地产公司，甚至还有爱打高球的私营企业主。高尔夫球场身上的富人标签更加板上钉钉。至今，中国建成和拟建的公众球场数量仍然是个位数。

当贴上富人专属标签的高尔夫球场遭遇违规用地以及失地农民纠纷，它的舆论生存环境可想而知，随之而来的政策限制也在所难免。

可笑的是，如果没有配建别墅等高端房地产项目，在中国赢利的高尔夫球场比例惊人的低。常见的说法是七成亏损，吴轩了解到的情况更惨，超过九成，只有类似于万柳高尔夫一类建在大城市且经营较早较为知名的球场是赢利的。

这也是高尔夫球场的土地都是出租而非出让得来的一个重要原因，“尤其是近几年，如果买地建高尔夫球场，土地成本就是球场本身投资的好几倍”。

但投资商依然蜂拥而至。吴轩觉得，他们除了考虑到配建高档房地产能带来可观的利润保底之外，可能觉得这项神秘的运动本身也有利可图。如果能够变堵为疏，让高尔夫尽可能回归运动本质，同时建立一套完备的审批监管体系，反而更有可能减少土地违规，也让投资更加理性。