土地债务压力测试上弦 地方摸底或本月开始

《经济观察报》于2011年6月3日发表“土地债务压力测试上弦 地方摸底或本月开始”，全文如下：

房地产泡沫与地方债务风险叠加会发生什么？

中国相关部委及智囊机构正在考量这一问题。

本报获悉，根据国内一权威研究机构做的一份地方土地债务压力测试方案，相关部委机构或将于本月起对地方与土地及土地收益相关债务情况进行摸底，摸底后，将全面测算地方土地债务情况。

同时，这份方案涉及了对债务未来可能的解决方式，即中央政府介入处理地方土地债务。但其可行性未充分论证，也存在多种不同意见。知情人士告诉本报，这只是目前规范地方融资平台的举措之一，此外地方融资平台公司的整顿等工作亦在进行中。

一些地产商已经获知这次即将进行的压力测试，“如果压力测试后，政府采取措施将地方政府从地方债务中剥离出来，这将会对土地以及房地产市场产生翻天覆地的影响。”他称，“众人皆知，房地产之所以难以调控是因为其与地方财政联系甚密，一旦两者关联度下降，就可以加大调控力度，在市场上形成房地产价格下降的预期。”

压力测试方案

“这次压力测试来源于统计局未公开的几个数据，政府决策层意识到了房地产泡沫和地方债务之间存在着一定程度的风险。”一位消息人士向本报透露。

于是，委托上述研究机构做了这份压力测试的方案，并在一个极小范围的闭门会中进行了讨论。

压力测试有两个目的：第一是想宏观上控制地方债务规模不要继续扩张；第二是评估卖地收入对地方债务的影响。假设房地产市场下滑，地方政府在没有土地收入的情况下，地方债务违约的规模会有多大。

上述消息人士说：“目前地方政府负债率过高，一些地区融资负债率高达300%，大大高于国际风险警戒线80%-120%的水平。”

但是，融资担保并不规范。一些地方政府为了能从银行获得贷款，想方设法向银行出具各种形式的担保，既有政府出具不具法律效力的还贷支持性文件，也有地方财政出具还本付息的承诺函；部分政府融资项目透明度低，存在政企不分，还款责任不清晰，借款、用款、还款人不统一的情况。

“而且，政府偿债能力对土地升值依赖过大。”他说。

政府融资建设项目中，政府依靠土地担保才能够从银行获得贷款，而这些担保又大多是建立在土地价格上涨预期基础之上。如果地价下跌，土地出让困难，对一些财力相对较弱而借款又较多的市县政府来讲，还款就会发生困难。

据统计，2009年全国土地出让收入大体是1.4万亿元，2010年全国土地财政收入2.9万亿元。

上述知情人补充说：“土地抵押的过程中，土地的价值都是评估值，有虚高的成分。一旦违约，银行去拍卖它的抵押土地，如果房地产市场不景气，根本就卖不出去。”

在房地产泡沫和地方债务危机双重风险下，土地债务压力测试由此而生。

压力测试完成之后下一步的动作以及时间表目前没有定论。

6月1日有消息称，中国监管当局会清理2万亿-3万亿人民币可能违约的地方政府债务，中央介入偿还。做法是将部分债务转入数家新创设的公司，并解除省级及市级政府机构出售债券的限制。

“这只是某些人的建议，也有很多反对的人在其中。”上述知情人说。

也有人建议，摸清这个规模之后，接下来要做的就是甄别债务结构，分类处理。公益类的可以收归中央，收益类的可以允许民营企业和各种投资机构进入接手。

数据难掌握

不过，摸底地方土地债务并不是一件容易的事情，一如地方融资平台数据。

事实上，不论官方还是研究机构，想要得到真实准确的地方融资平台数据并不容易。财政部财政科学研究所刘尚希说：“地方政府对债务问题高度敏感，我们到地方去调研，地方政府把自己的债务状况视为当地政府的最高机密，绝对不会告诉你，可想而知解决债务工作的难度”。

去年银监会和财政部对全国地方政府融资平台做过摸底，据悉两部门数据相差较大。有知情者称可能是口径问题，如银监会从银行角度，很容易得出融资平台公司贷款规模，但其中政府直接担保间接担保的贷款规模，以及未来有可能成为地方政府债务的贷款规模等数据需要逐个核实认定。

财政部去年下半年对全国融资平台贷款中与政府相关的贷款进行了清理核实，但核实过程颇为周折。

一些融资平台公司对财政部门的核查中，给出的报表说明材料不充分或不真实，一位地方财政部门官员说，当地在核查地方融资平台款时，一家公司就需要几个来回，平台公司报上来的数据跟财政部门所掌握的很多资料和数据严重不符，被财政部门打回，平台公司修改，还不符，再修改。

这位地方财政部门官员反映，这个过程相当繁琐，所以很多地方并没能按规定时间上报核查数据。2010年12月，核查工作结束，但结果至今未公开。

据了解，目前地方政府直接和间接的主要负债有三类：地方融资平台贷款、地方政府债券和城投债券。其中地方融资平台是最大的部分，2010年末中金发布的报告称平台贷款余额约9.1万亿，三项合计约10万亿。央行最新公布的《2010年中国区域金融运行报告》指出，截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家；地方政府融资平台贷款总体余额不超过14.376万亿。

危险的土地债务

找不到一个数据来解释地方债务中与土地相关的债务规模能有多大。

某一调查地方债务半年之久的消息人士说：“我跑了全国十几个省，不可否认，地方上大部分的债务都与土地和土地收益相关。”

来自国土资源部统计显示，截至2009年末，全国84个城市土地抵押面积21.7万公顷，土地抵押贷款25856亿元，比上年分别增长30.9%和42.8%；所抵押土地中，70%为住宅和商服用地。

中金公司估计2010年末土地抵押贷款约3万亿，若地价下降10%，意味着政府需要补充3000亿元的抵押物。

问题正在浮出水面，因为2011年到2013年10万亿地方债务陆续进入还款期，中金估计地方债每年须还款1万亿，地方财政不容乐观。

上述消息人士认为，雪上加霜的是中国银监会2011年4月份以急件方式向各地银监局下发的一份文件。在这份地方融资平台贷款风险监管工作的通知中，要求对于以政府承诺担保、以无土地使用权证的土地出让收入承诺，以规划土地储备(如土地储备证)抵押的等，均应即时追加合法有效抵押品，消除违规担保的风险隐患。

无证土地变有证土地，需对方交清土地出让金后再抵押给银行。

“本来地方政府用土地之上的附着物收益来偿还债务不会有太大问题，但是现在银监会要求平台公司缴纳土地出让金，原因是平台是公司性质。这就等于土地附着物的收益不仅要还债还要交出让金的费用，债务压力更加凸显。”上述消息人士说，“这个规定遵循了国际原则没有错，但是是不符合中国国情的。”

不过银行有着自己的考虑，他们现在很担心这些融资平台贷款的风险，当初大家热火朝天一个愿贷一个愿借，但现在发现很多抵押担保物可能无法变现。

有的地方拿当地的学校、医院和公园做抵押进行贷款，这肯定不能变现，而且这种情况还比较多。所以银监会下发紧急通知，希望利用这一年，逐步解决这些违规违法担保的情况。

正是土地与地方债务两者之间错综复杂的关系，地方财政要渡过难关需要适度信贷政策和稳定的土地和商品房市场，否则地方债务风险面临集中爆发。

事实上，令很多部门期待的地方政府债务总体情况有望近期出炉。

从今年3月开始，审计署对全国各级地方政府债务进行全面审计，审计工作已在5月底结束，目前在汇总阶段。

国务院发展研究中心研究员倪红日表示，这次审计结果可能成为截至目前最为可信、完整的地方政府债务数据，将成为未来出台地方债各种文件和清理化解工作的依据。因此，倪红日表示，目前操作上还远没到化解债务的阶段，现在都在等审计署的最终报告。

“首先得认定什么算地方政府债务，这个概念和范围一定要弄清楚，地方融资平台中哪些要清理掉，哪些将会成为最终由政府承担的债务。根据这些情况出台清理化解的意见，这需要一个过程。”倪红日说。

“地方政府大量负债，也是个很矛盾的过程。由于城市化的进程逐步加快，地方政府的资金需求大，但是中央资金大，地方政府资金少，而收入的80%在中央，支出的80%却在地方，中央和地方的财政关系就相当不平衡。这其中的原因还相当复杂，包括体制、税制、金融政策、财政关系等问题。”中国社科院副院长李扬(专栏)表示。