地产业“二次飞跃”的最大瓶颈

地产业“二次飞跃”的最大瓶颈

近十年来，我国房地产业的获得了长足发展。究其原因，1998年住房制度改革，居功至伟。改革开放三十年的经验证明，只有当制度变革取得重大突破时，才能真正解放生产力。站在当前的历史节点，我国房地产业想要实现第二次飞跃式的发展，必须破除束缚行业发展的土地制度方面的藩篱。

近几年，“18亿亩”耕地红线，成为制约我国房地产业发展的瓶颈，各大城市都出现了建设用地不足的紧张局面。比如上海，当前已经把2020年以前的建设用地指标接近透支完毕。在难以大规模征用耕地的情况下，农村建设用地却存在富裕现象，尤其是基宅地集约化利用程度很低。我国农村用地属于集体所有，在半个世纪的实践中，集体建设用地一直与城市建设用地“井水不犯河水”。

只有打破这一制度框范，才有可能使我国房地产业在今后30年中持续发展。近些年城市房地产业迅猛发展，城市政府和城市居民受益多多，而农村集体建设用地价值却远未释放出现，农民无法从土地增值中获得财产性收入。我国城乡二元制现象突出，其中农村土地不能流转，土地价值不能通过市场流通交易而体现。现存的征地制度可以使农村土地转化为城市用地，但这种转化过程中产生的巨大收益，却大多流入城市政府和开发商的口袋，农民所获的补偿金占比甚低。因此，尽快推进农村土地制度改革，尤其是盘活农村建设用地，成为我国消除城乡差别和激活农村房地产市场的重要“一步棋”。

正是在这一历史背景下，2008年10月举行的中共十七届三中全会上，做出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出全面推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则、政策措施等。其中包括农村土地制度改革，重点在于完善土地承包经营权，首次提出以多种形式流转土地承包经营权，政策目的在于发展农业，尤其借此促进农业的适度规模经营。与房地产业的相关的内容主要有三点。其一，改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。其二，逐步建立城乡统一的建设用地市场，在合规前提下，农村集体经营性建设用地市场化出让，与国有土地享有平等权益。其三，完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，保障农户宅基地用益物权。

农村土地可以流转，尤其是建设用地的流转，必将促进农村房地产市场的发展，同时也会使城乡两个房地产市场之间的界线趋于模糊。目前我国有3万个建制镇和集镇，300万个村庄，有18亿亩耕地，4亿亩农村建设用地。城镇和村镇房屋建筑面积达510多亿平方米，其中城镇房屋建筑面积已经达到180多亿平方米。这就意味着，如果使4亿亩建设用地（多属宅基地）、300多亿平方米村镇房屋流动起来，不仅可以大大补充城市建设用地的不足，而且还将激活村镇房地产市场——从理论上讲，这将是一个比城市房地产市场规模还要大的市场。

村镇房地产市场的发展，有两个特征，一是市场容量巨大，二是处于起步阶段，这就决定了其对相关服务业的需求强劲而急迫。由于农民对宅基地及房屋流转交易的相关法规、操作流程知之甚少，对于房地产流通服务的需求将会非常迫切，这就注定房地产流通服务业在村镇房地产市场的发展潜力巨大。政府、研究机构、企业、行业协会等相关各方，有必要借鉴城市房地产市场相关经验，并根据村镇房地产市场的特殊情况进行创新，及早构建服务体系，以加快这一新兴市场的发育和发展。同时，在实现城市与村镇两个房地产市场之间流通的过程中，做好流通服务工作相当关键。笔者从这一视角，提出以下五个建议。

第一、加强宅基地流转的相关法律、法规配套，使流通服务业在这一领域更好地获得政策支持，合规有序地发挥应有的功能与作用。任何一项重大的制度改革，必然涉及一系列法律、法规、政策的修定和配套，农村土地制度改革和宅基地流转亦如此。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提纲挈领地对宅基地流转作出方向性界定，还须中央相关部门尽快出台相关配套政策，同时现行的《土地管理法》也应作相应修改。具体到宅基地的流转及相关服务，中央政府和地方政府也应逐渐明确其运作方法。比如针对城市房地产流通服务，原建设部就曾于1996年出台《城市房地产中介服务管理规定》。

第二、地方政府应勇于尝试、实践，通过政策和制度创新，推动本地区宅基地流转。中国的很多制度改革都是自上而上进行的，比如1978年安徽省凤阳县小岗村率先实行“土地大包干”就是一个典型。有超前意识的地方政府会在中央下发文件之前，顺应历史潮流，积极进行变革与创新，从而最终推动中央做出相关决策。实际上，近几年部分地方政府已开始进行农村土地制度的变革，包括广东、天津、重庆、武汉等，并取得了一定成效，值得其它地区借鉴。

就农村宅基地流转而言，天律经验值得关注。从2005年开始，天津市推出以“宅基地换房”加快小城镇建设的办法，涉及津郊近18万农民；至2008年末，将有10万农民告别乡间老屋，住上有产权的商品房。天津的探索得到国家相关部门的肯定和支持，国家发改委认为，天津用宅基地换房办法建设小城镇，符合中国保护耕地的基本国策；国土资源部把天津列为全国土地挂钩试点城市，并专门安排了土地周转指标。

2009年2月，北京市国土局正在考虑进行“宅基地换房”试点工作，拟定了《北京市农村集体建设用地使用权流转试点指导意见(征求意见稿)》，其中规定：农民所分得的房屋仍是集体产权，宅基地不能牵涉到城乡流转。对于符合规划、合法取得且权属明晰的集体建设用地可依法采取出让、租赁、作价入股、转让等方式进行流转，流转的集体建设用地可用于二、三产业发展，不得用于商品住宅开发。从中可以发现，北京的做法还只是允许建设用地在农村流通，尚不能在城乡之间流转，这与真正城乡一体化的土地市场还有较大差距。但不管怎么说，只有迈出第一步，才会有第二步。

上海也在2009年出台的“促进就业8条意见”中，允许农民以宅基地房屋自营或出租。另外，近期上海市政府出台了《关于上海市开展小城镇发展改革试点的政策意见》，其中提出支持试点镇整合工业用地和参与土地储备，支持有条件的自然村落集中归并，以及允许率先开展集体建设用地使用权有偿使用及流转试点等。这一改革必将在一定程度上缓解上海城市建设用地的紧张局面，有利于房地产市场的稳定发展。

第三、建立一二三级市场联动体系，充分促进宅基地、新房、旧房的流转，最大限度搞活市场，优化资源配置。相比城市房地产市场，未来的村镇房地产市场更加复杂，因为城市土地是国有的，流转的地块较大，完全受政府控制，而农村土地，包括宅基地的使用权属于非常零散的农户，流转的地幅很小，交易多由私人主导。另外，按历史发展趋势，随着城乡二元社会消失，未来城市房地产市场和村镇房地产市场之间会实现并轨。因此，有必要全面考虑、整体筹划村镇房地产流转及房地产服务体系。宅基地一级市场、新房二级市场、旧房三级市场客观上需要联动，可以用宅基地换小城镇的新房，也可以拿旧房（连同宅基地）置换其他旧房。

第四、加强房地产流通服务市场企业主体建设，建立规范化、专业化的村镇房地产流通服务企业，以及城乡房地产置换公司，切实推动宅基地及村镇房屋流动。宅基地流转只有通过市场机制才能实现资源优化配置，而重要的市场主体是企业，只有培养一批运作规范、诚信度高、专业性强的流通服务企业，才能保障宅基地流转制度的发育、发展和成熟。1997年，上海为了推进房地产二三级市场联动的实施，曾促成17家相关单位共同成立上海房屋置换股份有限公司，从而在短时间内启动市场，有力推动了改革，而该公司亦成为业界先行者。由于在宅基地流转的初期阶段，市场交易规模较小，政策尚未完全定型，企业投资风险较大，政府应鼓励和引导企业进入这一流通服务领域，尤其是扶持实力型企业构建跨区域发展、连锁化经营的服务平台。

第五、成立村镇房地产流通服务业行业协会，并建立城市与村镇行业协会之间沟通与合作机制，以便更好的指导企业运作，协调市场运行。近几年，在快速发展过程中，我国城市房地产市场秩序失调，中介服务业比较混乱。而宅基地流转以后，村镇房地产市场将更加错综复杂，在这种情况下，除了政府相关部门的管理职能外，行业协会的沟通、协调、指导功能非常必要。因此，在宅基地流转之后，村镇房地产流通服务业协会应及时建立，如果涉及村镇房地产与城市房地产之间的置换，还应建立与城市房地产流通服务业协会的沟通与合制机制。若干年后，等到城市和村镇房地产市场一体后，相应地成立一体化的房地产流通服务业协会，以统一协调、促进城乡房地产业的健康发展。

本文刊发于住宅与房地产杂志