水利资金今年缺2000亿 土地出让金提取成“空谈”

经济观察报于2011年3月13日发表“水利资金今年缺2000亿 土地出让金提取成‵空谈′”,全文如下：

每年2000亿的水利资金缺口让中央和地方颇为焦虑。

按照中央一号文件规划，10年内水利投资要完成4万亿，折合每年4000亿。而财政部的统计显示，2011年中央财政对水利的投入达到1280亿元，如果包括地方财政和全社会其他方面的投入，今年全社会水利的投入应该在2000亿元以上。

还差2000亿。

本报获悉，被寄予厚望的土地出让金收益提取的现状不容乐观。数据显示，2010年中国农田水利基本建设投资1139.15亿，其中有土地出让金的市级政府和县级政府，投资额仅仅是97.86亿和152.75亿元，刚刚超过两成。

安徽省财政厅一位官员透露，土地收入主要集中在区县级政府，中央和省对县区级政府能否足额提取没有什么有效的控制手段。

中央地方"AA制"

安徽作为水利大省，其资金配套缺口尤为严重。

两会期间，全国人大代表、安徽省财政厅厅长陈先森表示，今年安徽省设立的省级农田水利专项资金新增6亿元规模，同时从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，每年约28亿元。但根据测算，该省平均每年约需投入80亿元以上，投入与需求的差距仍然很大。

安徽省财政厅官员告诉本报，安徽水利建设和维护方面的支出规模大，财政能够想到的办法都想了，地方配套压力很大。

为此，当地出台了贯彻中央《关于加快水利改革发展的决定》的实施意见，这份意见就是对安徽所有税种和收费做了详细研究后提出来的。意见提出，省级农田水利建设专项资金在2010年的基础上，两年内从耕地占用税税率提高新增收入中，再增加6亿元规模，省级每年安排不少于3000万元用于重大水利项目的前期工作。有重点防洪任务和水资源严重短缺的城市，还要从城市建设维护税中划出不少于10%的资金。一位参与意见制定的官员对本报形容称"能挤的都挤了"。

与此同时，河南、宁夏、江西这些中西部欠发达省市，也都存在水利投资需求大而财力薄弱的矛盾。

2011年2月河南水利厅发布通报显示，全省2010年度在建的小型农田水利重点县建设项目共66个，下达投资计划9.3亿元，截至2011年1月30日，共完成投资4.0亿元，占计划的43%。而一年过去了，被列入规划的25个县(市、区)"工程没有任何进展"。当地官方表示，其主要原因是地方没有资金进行配套。

宁夏2011年安排25亿用于水利投资，这比去年增加了2.5倍，当地官员表示，对于一个一般预算收入只有100多亿的自治区来说，25亿确实有难度。江西省财政厅官员则表示，"本级财力肯定不足，省里想办法统筹考虑，尽量安排"。

更多的地方政府希望中央财政能给予更多转移支付和补贴。但水利部一位官员则认为，目前主要问题是地方财政投入严重不足、资金整合缺乏实效、建设进度较慢、建后管护责任不落实等问题不同程度存在。

该官员表示，2009年之前小型农田水利建设主要靠地方投入。2005到2008年，地方财政投入和农民投资投劳总计是97亿元，其中地方财政投入是33亿元，中央的财政投入是49亿元。2005年以后，中央财政对小型农田水利设施建设补助专项资金已经从3亿元上升到78亿元。

中央与地方责权的划分在水利建设的诸多领域存在尴尬。

财政部一位知情人士透露，前些年中央和地方曾划好职责，大中型水库的建设和修缮由中央出资，小型水库100万方以下的属地方职能。但几年过后，中央发现小型水库的建设和修缮几乎没有进展。经过调研和协调，财政部提出，小型水库每个库中央补助一半的资金，尽快推动小水库的建设。

但 "AA制"的出资机制并未奏效。"水库都要倒了还在争辩，说中央出太少了，应出80%。"该人士这样形容当时的情景。当年小型病险水库的维护仍没有太多进展，由于地方配套资金时常不到位，中央已拨付的钱便无法被动用。

2011年，关于小型病险水库的加固办法再一次调整。对全国1000个需要修缮的符合标准的病险水库，中央地方各负责500个水库的修缮加固。比如贵州的某一小水库被划为中央的职责，中央财政将100%出资修缮。"中央地方各自500个水库，都落实到具体水库上，职责已经特别清晰了，不能再推诿了。"贵州一位地方官员说。

争议土地出让金

中央与地方间在水利投入上有着争议，在中央部委间也颇为微妙。

2010年，财政部、发改委、水利部共同管理的水利资金共计1006.21亿，其中发改委安排中央预算内投资684.11亿，发改委安排中央水利建设基金14.2亿，财政部中央财政专项资金307.9亿。水利部反映，由于水利建设转移支付项目的计划和预算下达不通过水利部门，造成水利部门难以及时掌握资金拨付、使用和管理情况，不利于加强对项目的监督。

目前水利资金来源有五项，预算内固定资产投资、财政专项资金、水利建设基金、土地出让收益的一定比例和金融机构贷款。其中，前三项政府投入是主要来源。

据了解，目前中央预算内固定资产投资中水利的比重约为18%，主要用于大型水利设施的建设和维护。数据显示，1998年以来，预算内固定资产投资中，年均水利投资367亿元，所占比重在14%~24%之间波动。水利部总规划师周学文认为，这个比例无法满足未来10年的需求，今后应进一步提高水利所占比重。

财政专项水利资金主要用于农田水利等中小水利工程建设，2010年达到258亿元，这也是目前最迫切需要资金领域。周学文建议，中央和省级财政用于水利的专项资金应在2010年基础上，至少翻一番。

而水利建设基金作为专项的政府性基金，本来于2010年12月31日已到期，目前国务院已延长至2020年。据本报了解，中央水利建设基金规模不到40亿元，地方水利建设基金征收地区间差异很大，最多的省份已超过70亿元，最少的省份尚不足1000万元。目前各地都下发通知要求，拓宽征收渠道，扩大征收规模。

国泰君安证券曾采用2009年数据测算认为，按以上比例足额提取，水利建设基金规模为491亿元，而当年水利建设投资额中，水利建设基金只有105.5亿元。

土地出让收益本应成为地方水利投入中最稳定的收入来源，但却是"最难啃的硬骨头"。

据周学文表示，2008年土地出让收入中，东部地区占66.7%，中西部地区仅占33.3%，且主要集中在大中城市，而农田水利建设资金的需求东部占30%，中西部占70%，存在土地出让收益与农田水利建设资金需求不匹配的结构性矛盾。

而安徽省财政厅一位官员则告诉本报，土地收入主要集中在区县级政府，中央和省对县区级政府能否足额提取没有什么有效的控制手段。"农业已是第八年成为中央一号文件内容，其实前面七次也提出，地方从土地出让收益中提取一定比例用于农业。但从实施结果看，没有几个地方足额提取，或者根本没有提取。"

此外，目前对土地出让收益中成本范围没有统一界定，各地不一样，在土地财政格局下，有些地方很可能做大成本，影响提取额度。

而对于金融贷款，被采访者都表示不抱有太大期望。

"我们过去成立了那么多家融资平台公司，却从未涉及水利，说明这是对金融机构没有吸引力的项目，这次有可能会新成立融资平台公司，但能解决多少资金不抱太大希望。"安徽省财政厅一位官员分析。

他认为，水利作为公益性项目，回报期很长，没有政府出面担保更不会做，但现在地方融资平台公司规范后，已经不允许政府做担保了。