国土部浇灭成都“地票”交易 农地流转政策意见不一

2011年01月08日经济观察报报道：

短短半个月，成都为农村土地整治而创造的“地票”制就经历了冰火两重天，这个全国城乡统筹试点城市也因政策风向标地位，被卷入风口浪尖。

　　2010年12月24日，国土资源部调控和监测司巡视员张婉丽等7人调研组抵达成都，就当地“地票”交易及农村土地整治情况对成都市国土资源局进行问询。四天后，成都农村产权交易所就发布公告，暂停第二场面向开发商的“地票”拍卖会。

　　此时距离成都首轮“地票”交易尚不足半个月，当时推出的2000亩国有建设用地指标，成交均价高达每亩72.89万元。

　　本报从国土资源部获悉，成都“地票”暂停的根本原因是违反了“城乡建设用地增减挂钩”政策。参与国土资源部12月24日问询的成都社科院一位负责人告诉本报，当时“7个人分别来自国土部三个司，每个人提的问题都很尖锐”，但成都方面也显得很有准备，“通过摆事实、阐述理论依据和改革逻辑，详细汇报了改革的决心和目标”。

　　对于成都有关方面决定暂停“地票”的原因，上述负责人的回答是，“暂缓有政治上的考量”，也是“综合相关部门意见的结果”。

　　但知情人士透露，国土资源部出面“叫停”成都“地票”来自于更高层对农村土地整治工作的意见。

　　“中央农村工作领导小组副组长陈锡文同样持反对意见，在他看来包括成都在内，所有全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，对农民的拆迁补偿都太低，造成对农民的严重损害。”该人士表示。

　　“持证准入”惹的祸

　　2010年12月16日，成都市国土局发布《关于进一步完善国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度的公告》称，自2011年1月1日起，凡是想在成都市拿地的开发商，必须先持有同等面积的“地票”。

　　而开发商要获得“地票”只有两种方式——一是直接参与农村土地综合整治项目，再有就是在成都农村产权交易所购买。在此基础上，成都市于公告发布的第二天举行了首次“地票”竞卖会。

事实上，早在2010年8月5日，成都市国土局就首次提出“持证准入”制度，按照当时政策规定，开发商拿地只有两条途径，购买“地票”之外，还有缴纳建设用地指标保证金的路子可走。但后来开发商都选择缴纳保证金的办法，并没有去购买“地票”。

　　但保证金并不能满足成都市进行农村土地综合整治的资金需求。

　　近两年，成都农村建设用地指标整理出来的成本一路高涨。“现在整理流转的农民宅基地至少每亩需要十几万元，有的每亩成本则高达五六十万元。”前述成都社科院的负责人表示。

　　按照成都市国土局的规划，到2015年，将对全市500多万亩农用地和50多万亩建设用地进行整理，这样总共至少需要投入资金866亿元，实现61.5万户农民的集中居住。

　　“由于农村拆建的投入成本太高，成都市事实上已经没钱搞农村土地综合整治了。”该人士表示。

　　为了进一步开发“地票”的价值，成都市出台了上述新“持证准入”制度，对“地票”和“拿地”资格的捆绑，直接带来了“地票”价格的飙升。

　　据了解，2010年12月17日的竞卖会上，包括保利、万科等国内地产巨头和中石油等非地产大国企共计179家开发商参与竞拍。尽管成都农村产权交易所规定的起拍价是每亩15万元，但最后成交结果是最低每亩46.5万元，最高达到每亩92万元，2000亩土地指标共拍出14.578亿元。

　　首次“地票”竞卖会的火爆让成都市政府尝到了甜头。然而，就在成都市国土局正筹划将第二次“地票”供应提高至3000亩时，国土资源部调研组突然而至的“考察”，将“地票”竞卖的“旺火”给浇灭了。

　　“仿佛坐上了‘过山车’，刚刚还是高潮，转眼就沉入谷底了。”成都农村产权交易所的一位负责人这样描述他的心情。

“被叫停”的秘密

　　目前国内的“地票”制度仅在重庆、成都两地试行。经国务院批准，2008年12月4日，重庆设立了全国首家农村土地交易所，推出了“地票”交易制度。

　　据了解，从成立至今，重庆农村土地交易所一共进行了11次地票交易，总计1.8万亩，成交金额18.65亿，成交均价10.36万元/亩，最高成交单价达到14.33万元/亩。

　　但同样是“地票”交易，成都与重庆有很大差异。知情人士认为，关键之处在于，成都《公告》限定的“持证准入”制度，不仅将所有国有经营性建设用地都纳入其中，而且同时将农村建设用地的指标从国土部门之间扩展到了房地产企业。

　　即使在《公告》之前，成都农村建设用地的流转和“地票”交易也完全突破了相关政策规限的县域之内置换的原则。

　　成都国土局方面对此的解释是，2008年“5·12”大地震发生之后，国土资源部给予了成都在土地增减挂钩方面几个特殊政策——其中包括，土地可以跨越县域流转，社会资金在农民宅基地上新盖的住宅可享有完全产权，可以将在用地增减挂钩获得指标交易的收入用于灾民的新居建设，而不需要事先经过国土资源部的验收、审核。

　　成都在地震期间享有的全国独一无二的土地优惠政策一直延续到去年底。成都国土部门也积极向国土资源部争取，希望这种特殊政策能再延续。但在特殊政策结束之前，成都先后打出了“地票”结合“持证准入”的连环牌，在带来较快经济效益的同时，也招惹来很大的麻烦。

“除了被指责拍卖推高地价房价，在国内掀起不良示范效应之外，农地整治所产生的‘地票’升值收益大部分都归政府掌控，农民从土地增值收益中获益很少。”一位土地专家指出。

　　国内房地产高级经济师章林晓曾撰文表示，为热闹“地票”代价埋单的是购房者和全社会，而所谓通过“地票”，构建城市反哺农村、城乡统筹发展的长效机制的愿望，也可能会落空。

　　对于“地票”引来的强烈质疑，前述成都社科院负责人对本报记者表示，成都农地整治中，“80%-90%的收益都是农户所得”，“其余的收益是政府用来新居区的设施建设”。

　　他还告诉本报，成都方面对农户住宅的拆迁，很关键的一个步骤就是农户先主动提出“申请”，在经过成都相关部门批准后才准予实施，“农户不同意，根本不会去拆迁。”

　　看不见的“交锋”

　　事实上，2011年1月初，就在成都“地票”交易被叫停之后不久，国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》开始下达至全国各省、区、直辖市。

　　更早的公开信息显示，在去年11月10日，温家宝主持召开了国务院常务会议，会议的重点内容就是“规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点”。会议还强调，对违规者将追责“一把手”。

　　本报获悉，国土资源部叫停成都“地票”的根本原因在于，后者违反了“城乡建设用地增减挂钩”政策。而高层一直着重强调贯彻“城乡建设用地增减挂钩”的更深层次原因在于，在农地流转、增减挂钩指标等方面，相关决策层面的部分人士仍存在分歧。

　包括北京大学教授周其仁、中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡窻等业内很有声望的专家代表，以及国家发改委、国土资源部的一些官员，一直明确支持成都城乡统筹。其中国土资源部方面甚至在土地流转中给予了成都特殊的土地增减“自主权”。

　　但知情人士告诉本报记者，国土资源部给予成都的年度用地指标，“最多也就四五万亩”。而根据成都国土局的数据，2010年成都方面仅整理出来的农村建设用地指标就是5万多亩，远远超过了国土资源部下达给成都市的年度用地指标。

　　2010年11月17日，成都“地票”交易被叫停一个月前，在国家发改委副主任彭森的率领下，由国家各部委联合组成的调研组还对成都做了为期3天的调研考察工作，调研组“认为成都实践在全国有着重要的示范意义”。

　　但与此同时，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在接受媒体采访时表示，就目前而言，除了城镇规划区范围内，除了东部少数发达地区，真正具备拆并村庄条件的地方相当有限。

　　他同时表示，“城乡建设用地增减挂钩”试点，必须遵循几个原则：“先获得国土资源部给予的建设用地周转指标”、“置换进城使用的建设用地要纳入年度用地计划”、“指标置换进城后增值的土地收益必须全部返还当地农民”、“指标只能在县域内置换”。

　　照此衡量，成都城乡统筹很明显属于严重违规之列。

　　一位接近陈锡文的专家这样解释，陈锡文本人是坚决反对“农民上楼”、“宅基地换楼房”等集中居住的做法，对于成都城乡统筹实践中所推行的村民集中居住，陈锡文同样持反对意见，在他看来，包括成都在内，所有“全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点”，对农民的拆迁补偿都太低，造成对农民的严重损害。

　　国务院发展研究中心副主任韩俊也坚持相同的看法。除了以维护农民利益为由，在陈锡文看来，全国很多地方盛行的居民住宅拆迁、村舍搬迁等治理过程中所带来的农地减少，对保护18亿亩耕地、保护粮食安全等都已造成危害。

　　本报最新获得的说法是，由于目前农地占补平衡的政策制定和监督均出自国土部门，因此有专家向高层建议，应强化农业部等涉农部门对农地政策的参与。

　　（本报记者宋尧、实习记者范洋对此文亦有贡献）