环首都异象：破解京冀合作“玻璃门”

据中国经营报2012.4.30报道

北京停止“摊大饼” 河北多种“梧桐树”

4月27日，大厂回族自治县（下称“大厂”）潮白新城中央公园一如往常，丝毫看不出2天后这里要呈现一场摇滚盛宴的痕迹。但无论如何，黑豹乐队主唱、天堂乐队等加盟，潮白水岸音乐节的上演将让大厂第一次同一河之隔的北京通州拥有草莓音乐节一样，有了属于自己的音乐节。

“一个老领导退休后，前阵子来大厂故地重游，他用诗般的语言说，贪婪的眼睛看不够大厂新景。”大厂宣传部副部长王福龙说。

确实，就在6年前，大厂还完全不是今日模样：那时，从大厂到北京只有一条路，时下则已“三纵三横”；虽然仅与通州一河之隔，但因为大厂只是个县，行政区划上比通州低一格，两地的领导人几乎没什么交流。

当然，尽管眼下取得了不小进步，但大厂终究只是河北环首都经济圈14个县中的特例——因为民族自治的关系，大厂首要追求的是稳定、有质量发展，而非速度。

更让人纠结的现实是，2005年亚洲开发银行调查发现“环首都贫困带”——首都周围环绕的河北3798个贫困村、32个贫困县，7年后有研究报告显示：“环首都贫困带”与京津的差距不是缩小了，而是扩大了。在民间，人们更形象地将这种现象称为“大树底下不长草”。

别人都是大树底下好乘凉，环首都经济圈为何独独大树底下不长草？看似一墙、一河之隔，何以京冀竟如咫尺天涯？京冀合作的“玻璃门”如何突破？

坐失良机

环首都经济圈县市要和自己主动规划、主动发展联系起来。不能躺在资源、躺在生态补偿上“等”“靠”“要”。

在国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长肖金成看来，环首都经济圈诸县发展落后，既有客观原因，也有主观原因。

“客观上，北京对外有行政阻隔，北京行政服务较好，河北较差；河北交通受到很多限制，道路就那几条，如果没有行政阻隔，也许会更好；河北投入也不好，和北京联通(微博)较薄弱，联系不是很充分。”肖金成告诉《中国经营报》记者。

而所谓的主观原因，又要分为两方面：一方面是河北和北京的产业结构衔接不紧密，河北很难承接北京的产业转移，很难为北京配套；另一方面，则是体制和观念问题，河北对环首都经济圈县市一直缺乏整体战略规划。

由于缺乏整体战略研究，各县市即便各自做了很多规划，也往往多数只是城市规划，而缺乏产业集群概念，无法吸引更多企业入驻。

“环首都的根子问题在于河北不主动，思想不解放，没有主动而为。事实上，张家口、承德都是上风上水地区，有资源、有矿产，廊坊、保定等地方都处于资源贫乏地区，但反而后者发展得好，这说明，环首都经济圈县市要和自己主动规划、主动发展联系起来。不能躺在资源、躺在生态补偿上‘等’‘靠’‘要’。”河北某地级市主要负责人对本报记者直言道。

这样的看法直指河北环首都经济圈县市发展的痛处。也就是在这样的情形下，河北先后错失了数次可以承接产业转移的发展良机。

从上世纪80年代来看，北京工业就开始向周边转移，本来，最适合承接转移的地区无疑是河北，毕竟，北京的人才、资金和市场等资源都让这些企业不愿远离，而河北环首都经济圈恰好坐收地利。

然而，最终这些企业却大失所望。多个县市的政府领导除了不具备较好的为企业服务的意识外，其过弱的基础设施根本无法同一些沿海地区相比。

“当时，除了北京准备转移出来的企业外，一些来自东南沿海和外国的企业也希望靠近北京，利用北京的人才、市场资源，愿意在北京周边落脚。但现在看，河北方面同样没能承接好这些产业转移项目；涿州可能有一些工厂，像上世纪80年代初很多想回上海的企业回不去就落户了昆山一样，未能进入北京留在了涿州。”肖金成说。

此后，2001年7月，北京被确定为2008年北京奥运会举办城市，为了改善空气质量，环首都地区关闭了大量企业，时任河北省副省长的孙瑞彬在接受本报记者专访时曾提到，2008年河北工业损失惨重，随后北京有些产业开始外溢，除了京东方落户廊坊、首钢搬迁曹妃甸之外，河北环首都其他县市鲜有北京转移过来的大型企业落户。

规划失策

“为规划而规划，没有放到北京发展的大范围下和北京在同一个格局里考虑问题”。

很明显，没有尽快打造出一个可以承接产业转移的平台，是环首都14县市一度“抱着金碗没饭吃”的关键原因，而之所以无法打造出承接产业转移平台，与这些县市过小的财政支出直接相关。

由于这些县市一般只有十几万人口，其财力可想而知；而无论修路、划定产业园区、修路等，都需要大笔基础设施资金。

用肖金成的说法就是，无论“七通一平”，还是“九通一平”，投入都很大，而单纯依靠各县级市自己的力量，都没有办法承担。

“本来跨区域就是上一级行政机构要做的事，如河北几个地级市要合作，就要河北省来做规划，那么涉及几个省，那就不是河北省能解决，而要由国家来做，然后逐级规划实施。规划不能由下而上，由下级市给上级市安排；实施则往往可以考虑从一个试点突破，不能全省到处都干，应该由点到线到面。”肖金成说。

这些现在看起来非常简单的道理，但在当年的环境下却苦于无人推动。而大厂在看到原本不如自己的燕郊发展超越了自己之后，才在2006年抛出2亿元巨资，聘请曾经做过通州新城规划的中国规划院、毕博等机构为自己进行发展规划。

“机制上，河北当时如果有个省级或者国家级开发区，就有很多项目审批权或者上报权，但当时好像就廊坊有个省级开发区，但国家级的没有，体制上约束是个重要原因。”长期研究环首都区域的专家表示。

而花费巨资规划完毕的大厂也终于明白，省级开发区和市级开发区的本质区别：大项目往往需要大规模征地，但只有具备省级开发区资格，才能批出可能吸引大企业、大项目的规划用地。

也是在这样的发展紧迫感下，大厂开始进行机制创新，引入华夏幸福基业投资开发股份公司（下称“华夏”），投资总占地近60平方公里的潮白工业园，借鉴华夏在固安开创的企业投资园区开发、产城共融发展模式。

“河北省也很重视规划，也请了很多机构来做规划，但整体上缺乏规划，很多规划就是个城市规划，而非区域规划。城市规划往往是画在图上很漂亮，但可能要干100年，没考虑投入产出关系，哪里盖楼，哪里修路，谁来投入，缺乏充分论证。”国家发改委系统的几位区域专家曾参加过河北省多次论证会议，也提了很多建议，但整体上，他们觉得河北的规划缺乏整体统筹，条块分割现象比较严重，“为规划而规划，没有放到北京发展的大范围下和北京在同一个格局里考虑问题”。

为此肖金成也认为，只要有了整体规划，然后才可能是园区规划、城市规划、城镇规划，但即便这些更小的规划也需要避免一个误区：很多城市规划都把一个很大区域搞成网格状，均匀分布，貌似合理，实际很不合理，没有集聚效应、产业效应，大家都不赚钱。规划再好，也不可能实现，每个人都有自己的盈利模式，聚在一起各得其所，这样的规划才是好规划。

体制创新

只喊改革不改革，只喊开放不开放，显然不适合体制创新和制度变革，而制度改变比投入更简单，地方政府因此要敢于思考和突破，如果一个县级市都封闭起来，还搞什么发展？

当然，如果把河北发展不起来的所有板子都打在河北省身上，显然也有失公允。一个最简单的反证就是，北京市“摊大饼”式的发展方式，一直到整个城市人口规模超过2000万、成为“堵城”，“大六环”、“大七环”的声音才逐渐式微。

实际上分析环首都经济圈的发展问题，必须放在大的区域规划中考虑。必须注意的是，北京本身规模已经很大，需要约束发展，把摊大饼模式终止掉，这样周边城市才有机会发展。否则北京一味“本位主义”，周边肯定无法发展，而北京对外的辐射效应也会因为半径的过大而效率递减。

事实上，根据自身情况，灵活进行体制、制度、模式创新，很多时候往往能获得意想不到的成果。

这方面，北京密云的经验颇值得借鉴。不同于通州新城、大兴亦庄开发区、顺义空港产业等，密云被列入限制发展的北京生态涵养区。

然而，一味依靠生态补偿和转移支付能够解决温饱问题，却无法解决发展冲动，也因此，密云在密云水库水源地涵养区的上游严格执行限制发展政策，保证北京的供水安全，但另一方面，在密云水库水源地涵养区下游，则力图引入污染小的绿色环保新型产业。

“环首都经济圈很多县市确实在主体功能规划区中属于严格限制发展区域，但严格限制发展不是不能发展，更不能因此机械地理解主体功能区规划。在这些地区，进行体制创新、制度创新可能比改变当地天然的自然环境条件更为容易。”肖金成说。

肖金成以湮没的楼兰古城举例说，楼兰过去很多人，但考古发现那边渴死人不多，也就是说，在楼兰没水之前，大家都搬走了，现在，有些禁止发展和限制发展区域，之所以要移民，就是要避免楼兰悲剧。

“虽然我国目前的户籍制度是限制人口流动，但对于限制发展区域来说，如果人转移出来成本低，转移支付成本反而很高，那就可以坚决将人迁移出来，然后在合理的规划地域利用人口集聚效应，进行更好的体制创新和制度变革。”肖金成表示，如果一些考核方式有问题，那就改变考核方式；一些区域不适合承载很多人，那就进行移民。

“改体制、移民难道比架桥开山还难吗？”他反问说，只喊改革不改革，只喊开放不开放，显然不适合体制创新和制度变革，而制度改变比投入更简单，地方政府因此要敢于思考和突破，如果一个县级市都封闭起来，还搞什么发展？

“根据各自具体情况灵活主动进行科学设计，不搞‘一刀切’，限制发展的适度发展，适合发展的加快发展，很快就能获得积聚和规模效应。”前述不愿具名的河北地级市负责人说。