地方政府自行发债必须走市场约束之路

　　　2011-10-21 南方都市报

　　10月20日，财政部网站发布《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知。经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。

　　这是地方拥有财政自主权的重要一步。

　　允许地方政府自行发债有双重含义，以往《预算法》不允许地方政府负债，只能由财政部代发，视同国债。目前，经济较为发达的东部沿海四地打开闸门，成为未来地方拥有财政自主权的重要契机，探索出地主发债的办法而后推广到全国。

　　地方必须拥有财政自主权，才能解开捆绑在地方政府身上的绳索。中国幅员辽阔，各区经济发展情况截然不同，强行用统一的财政政策，或者通过转移支付的办法扶贫，不仅效率低下，而且形成了各地吃大锅饭的心态，不利于各地根据实际情况制订发展战略。地方政府官员将地方债视为不要白不要的红利，惟上为大，粉饰太平之举层出不穷。

　　在支持地方发债的同时，必须指出，地方发债必须受到严格的约束。地方政府首先要做到财政或者项目公开，便于评级机构进行审慎评级，使市场投资者确知风险收益。

　　发行地方债还需要地方政府实行公开透明的财政政策，地方财预决算如何，甚至三公消费明细帐单，这样投资者才能对地方政府的债务偿还情况了如指掌，决定是否投资以及投资额度。如同美国的市政债必须公告项目的收支、进展等情况，地方债的发行也必须建立在公开透明的公共财政的基准上。

　　中国地方政府债务曾经出现严重违约。重演东南亚金融危机爆发时，广东国际信托公司四处借钱、入不敷出。当时，债权人只收回了广东国投债务的12.5%，及其主要下属机构债务的11.5%到28%，对于人民币国际化处于关键时刻的中国，如此的信用危机是不可承受之重。

　　对目前地方政府的偿债能力与信用，我们依然不能过于乐观。9月17日，渣打银行中国研究部主管王志浩（Stephen Green)表示，中国地方债务现已达到14、15万亿的规模，今明两年约有4万亿的债务需要还款，其中只有20%-30%能够100%付息，但70%-80%的贷款则不可能，地方政府面对巨大压力。发行地方债显然不是为了让地方政府应付眼前危机，在旧体制下以新债还旧债，那样，发行地方债将毫无意义，重要的是通过发行地方债，建立起新的地方财政的约束与自主的双重体制。

　　地方债需要进行审慎的信用评级。中国的主要信用评级机构之一大公国际总监刚猛在地方债消息发布时，即表示试点省市仍由财政部代办还本付息，应视为免评级的国家担保债券，如果需要评级仍是AAA。

　　此话令人汗下，说明在大公国际眼里，地方债只要采取财政部代办还本付息的方式，就不需要评级。地方债因此在性质上等同于国债，成为中央政府对特定地方的“财政红利”，这违背了地方财政自主的大方向。这样一来，地方债的市场化程度甚至比城投债更不如，起码城投债等表面上还需要评级，还需要对项目收支做出公告。虽然刚猛补充指出，如果渐行渐近发展成由地方自行偿付，应采用类似于目前对城投债的方法，但考虑到我国的城投债评级绝大部分只上不下形同虚设的状况，对地方债的评级更不能过于乐观。

　　按照财政部公布的办法，“试点省(市)发行政府债券应当以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率”，基准利率确定并不意味着利率不能上下浮动，更不意味着今后地方债的利率必须与国债利率趋同，实行事实上的地方债利率行政化定价。

　　要让地方债发展壮大，熟悉程序只是一方面，更重要的是设立地方债的定价体系。否则，空有发债程序而无市场定价之实，中国的债券市场将像证券市场一样扭曲，皮之不存，毛将焉附？

　　地方债的自主发行，理应成为地方债务市场化、公开化、地方财政透明化的契机，成为建立地方公共财政的开端，成为地方政府财政自主与市场投资者约束地方财政的第一步。

　　注：有朋友希望我对地方自行发债发表看法。

　　次日已发文。

　　发债好坏参半，看往什么方向走。

　　想起陈炯明、阎锡山，想起民国的财政联邦实验。