解决地方债务问题应先明确目标

来源：经济观察报 2011年9月25日

中国地方债问题持续发酵。据中国国家审计署估计，截至去年年底，中国地方债总额为10.7万亿人民币。地方政府债务问题至少带来三个严重的后遗症：一是中央财政政策和货币政策的空间受到限制，松不得也紧不得；二是不可避免对私人消费和投资产生挤出效应；三是不断出现负面消息对资本市场造成冲击。

至于本轮中国地方政府债务问题如何解决，我们认为应首先明确目标。只有目标明确，才能找准解决之道。目标不明确或不合理，比如，提出地方政府10.7万亿的债务应该在最近3年基本偿还，不仅于事无补还可能导致局面恶化。从宏观视角看，短期目标是地方政府债务不要出现大量不良贷款，危及银行的信用和公众对银行的信心，出现银行挤兑乃至发展成为系统性金融危机。中长期目标是建立适合中国国情的财政体制，明晰地方政府举债的责、权和利，建立硬预算约束。

首要问题是控制通货膨胀。首先明确一点，偿还地方政府债务绝不是依靠政府所投资项目本身的收益，否则，这个项目本身就是直接与民争利。地方政府的偿债能力需要通过改善总供给，推动较快的名义经济增长速度和政府收入或者说综合财力增长速度来加以保障。要保持名义经济增速稳定、资产负债表温和扩张，并据此解决当前国内债务问题，最大的威胁还是通货膨胀失控。我们认为在未来2年左右的时间内，中国在货币政策和财政政策上都难以实质性放松。在货币政策上，表现为以稳定货币供应量，稳定信贷占GDP比和社会融资总额等数量化调控手段为主的改进的货币主义政策。在财政政策上，中央财政政策收缩以对冲地方开支的增加，同时决策层在新批地方政府项目方面也会有更强的“有保有压”的政策取向。

第二，规范地方政府行为。一方面，规范其融资行为，抑制地方债务进一步的增长，降低地方政府债务的累积风险。从实践看，这方面的措施比较有效，地方政府债务余额增速明显下降；另一方面，还要规范其还债行为。本着“谁家孩子谁抱走”的原则，明确还债的责任。不按规则负责还债的地方会受到比较严厉的“惩罚”，如云南省公路开发投资有限责任公司违约闹剧案例，据传，发改委以无限期停批云南新上项目为惩罚措施，迫使地方政府拿出切实措施确保还。

第三，银行贷款展期。鉴于经过审计大多数地方政府债务确实用于基础设施等民生建设，中央政府会承认这些债务的合法性。同时，因地方政府平台公司为减少利息负担，多采用“短贷长投”的方法，借入一年期贷款做长期投资使用。为避免平台公司短期贷款集中到期违约，基本的做法是：债务合法化，短期贷款展期为长期贷款，但明确加上每半年一次还本付息的紧箍咒。典型的是上海的“申虹公司”案例，申虹公司的十多个开发项目借入的流动资金贷款最后都集中改为两笔10年（不含宽限期）各85亿的银团贷款，一年两次还本付息。与银行债务展期性质相近的解决措施还包括允许地方政府发行更多的地方政府债券，甚至是境外的人民币债券。但目前看，在国内买债的主体可能还是银行，此举只是在银行资产负债表内部的变化，但期限可能借此延长。

第四，展开多方多轮还贷博弈。从云南的案例看，地方政府债务的偿还需要多方努力和博弈，一是中央政府支持，除银行贷款展期外，还包括取消政府还贷二级公路收费后，国家将承担二级公路60％的债务，每年减少本息支付30亿元；二是增加资本金，省级给予公司的资本金从过去的3亿元增加至6亿元；三是债务转换，省财政向公司提供借款20亿元，缓解暂时的资金压力；四是减少负担，将应由公司偿还的已通车公路征地拆迁费作为地方政府投入，转为地方政府股权；五是注入资产，将部分优质交通经营资产划拨公司，增加和改善公司现金流，帮助完成公司风险分类调整的工作，增强公司融资能力。概括而言，多方协力则地方政府债务问题有解，但如何协作，6576个融资平台公司可能各有不同。相信这样的多方博弈不是最后一轮，云南和上海的不和谐音也不是最后一个案例。

以上方式皆为治标之法，如果要从根本上解决地方政府债务问题，遏制地方政府的过度负债冲动仍然需要体制改革。本轮改革的内容至少包括，改变现行体制对地方官员片面追求经济增长的激励，使地方政府由经济增长型政府转变为公共服务型政府。推行财政体制改革，明确一级政权有一级事权：该级政府该做什么，财政上的支出责任有哪些，做到不重不漏；拥有与事权匹配的一级财权，为事权提供财政基础；一级政府通过编制一级预算确定收支来源及用途，经人大审批，并接受监督，接受绩效考核和问责；一级政府拥有一级产权并据此建立举债权，但要纳入预算管理。当然，中国的改革已经进入深水区，无法再“摸着石头过河”，推进的难度可想而知。究竟是采取自上而下主动式的改革，还是采取旧模式无以为继爆发危机被动式的改革，我们尚不得而知。

（作者为招商证券宏观经济研究主管）