从“天下”到“国家”（上）

《经济观察报》于2011年7月15日发表从“天下”到“国家”（上），全文如下：

中国位居中央、以华夏对“四方之夷”的观念曾深深根植于中国封建统治者心中，从“华夷秩序”到“现代国际体系”的转轨这一步，走了整整60年。对于封建统治者，几千年来只知有中国而不知有天下；对于中国普通民众，如梁启超先生曾经悲叹的那样， 几千年来只知有朝廷而不知由国家。时代变更，人们有了“国家”，并开始努力继续发展着“社会”，文明的脚步从未停止。以史为鉴，了解中国传统“天下”观的转变，有助于我们走得更远

中国不“中”

“天圆地方”，是中国传统的地理概念，而且，这种观念不仅是“地理”的，更是“伦理”的，中国位居中央，以“华夏”对“四方之夷”。鸦片战争失败后，天圆地方、中国居中的传统观念也随着现代地理学的传入开始一点点坍塌。

其实，早在明朝中后期，西方来华传教士已将“地圆”的现代地理学介绍进来。1602年，利玛窦（Ricci，Matteo）绘成的《坤舆万国全图》刊行。在这些地图中，他向中国人介绍了有关五大洲的知识，第一次将16世纪地理大发现的成果介绍到了中国，介绍了“地圆说”。但他知道“中国中心”观根深蒂固，因此对图做了某种修改，科学史研究者樊洪业先生在《耶稣会士与中国科学》一书中说：“为了赢得中国人的好感，他把地图上第一条子午线的投影转移，在地图左右两端各留下一条边，使中国正好出现在图的中央。”尽管如此，“地圆说”仍受到激烈批判，被目为邪说惑众。当法国耶稣会传教士蒋友仁（Benoist　Michael）在1773年向乾隆皇帝进献《坤舆万国全图》时，大儒阮元严批这种理论“上下易位，动静倒置，则离经叛道，不可为训，固未有若是甚焉者也”。在此压力下，现代地理学的传播非常有限。

鸦片战争后，开始有少数先进之士“睁眼看世界”，从“悉夷”的角度了解、介绍世界。林则徐则是近代中国“睁眼看世界第一人”。

1839年4月，身为钦差大臣的林则徐曾拟就给英国国王的照会一件，要求英国政府采取措施停止，仍以天朝上国自居，认为允许外贸是“天朝”对英国的恩惠：“我大皇帝抚绥中外，一视同仁。利则与天下公之，害则为天下去之。”照会中还屡称英王对天朝“恭顺”。照会还提出“茶叶、大黄，外国所不可一日无也”这个当时中国人的普遍看法，如果中国停止出口，则“夷人何以为生”，所以夷人应感谢天朝的恩德。照会最后说：“我天朝君临万国，尽有不测神威，然不忍不教而诛。”

1839年9月初，“虎门销烟”已近三月。三个月来，由于英方不甘就此停止贩卖鸦片，中英矛盾日益尖锐，武装冲突一触即发。林则徐身处“第一线”，对此感受更深，自然不敢掉以轻心。不过，他与两广总督邓廷桢联衔给道光帝上折，对有可能发生的“边衅”，颇为乐观地认为中国肯定能够取胜，其主要原因是：“夷兵除枪炮外，击刺俱非所娴，而其腿足裹缠，结束紧密，屈伸皆所不便，若至岸上更无能为，是其强非不可制也。”近一年后，1840年8月初，此时第一次鸦片战争爆发已经两月，浙江定海已被英军攻陷。一直在广东紧张备战的林则徐忧心如焚，再次上折，为收复定海出谋划策。他提出可以利用乡井平民打败英军，收复定海。但他的主要理由仍是英军仅持船坚炮利，而“一至岸上，则该夷无他技能，且其浑身裹缠，腰腿僵硬，一仆不能复起，不独一兵可手刃数夷，即乡井平民，亦尽足以制其死命”。

看来，在相当长时间内，林则徐对英国人“腰腿僵硬”、“屈伸皆所不便”因而“一仆不能复起”这一点深信不疑。之所以会有“英夷”腿不能屈竟至“一仆不能复起”之说，乃源于乾隆年间年英使马戛而尼来华不愿向乾隆皇帝行跪拜之礼，对不向皇帝下跪确实难以理解。于是有传言这些“英夷”不是“不愿”向中国皇帝下跪，而是因为他们膝盖压根就不会弯曲所以“不能”下跪。此说流传甚广，林则徐亦明显受此影响。在同代人、尤其是在同时代官员中，林则徐确是对“外面的世界”最为了解之人，倘不能不受此影响，适足说明举国上下当时对“世界”的认识水平。不过，林则徐毕竟识见过人，认为“英夷”腿不能弯曲并非天生如此，而是因其“浑身裹缠”、“腿足裹缠”所致。

不过，他毕竟深感对外了解不多，迫切需要了解外情，所以南下时就带一位在“理藩院”任事、曾在印度受过教育因此会英文的老人随行。到广州后，他又将几名会英语的华侨、澳门教会学校学生招入己幕，在行辕翻译西方书报，了解“夷情”。今天看来，这是最正常之举，但在当时却饱受非议。因为那些人的职业如洋行买办、引水、通事等在当时是为人不耻的卑微行当，社会地位极低；尤其是他们不是曾经学过“夷文”就是曾经“事夷”，在当时几被目为“汉奸”。堂堂钦差竟将这等人招至幕中，确难为世人理解。为了进一步了解敌情，林则徐还直接与“夷人”打交道，1839年6月17日在虎门接见了美国传教士卑治文（Brice,Calvin　Stuart），表示想得到地图、地理书和其他外文书，特别提到想得到英国传教士马礼逊（Morrison,Robert）所编《华英字典》。这更是突破“夷夏之防”的惊世骇俗之举。

与“夷”接触越多，越感对其了解不够。林则徐从招人翻译《澳门新闻纸》、《新加坡新闻纸》以探悉夷情、着重了解鸦片生产、销售、西方对中国禁烟的反应起，对外部世界的更广的历史、地理、制造等各方面的兴趣越来越浓，或许，他已隐约感觉到这比鸦片更重要。他令人将1836年英国出版的曾任东印度公司长住广州的“大班”德庇时（Davis,Sir　John　Francis）所著《中国人》译成中文，名为《华事夷言》，成为了解“夷情”的重要文献。

使人更为诧异而且今天更应该重视的是，林则徐“居然”开始注意到“国际法”，在1839年7月组织了对瑞士法学家滑达尔（Vattel，Emericide）的国际法著作《各国律例》（Law　of　Nations）的选译。虽然他仍不曾也不可能放弃中国是“天下之中”“天朝上国”的观念，仅仅是从对夷斗争策略“以其人之道还治其人之身”的角度翻译、利用“国际法”的，但这毕竟是中国注意到“国际规则”的开始，意义委实重大。

1839年底，林则徐又开始组织翻译英国人慕瑞（Hugh　Murray）1836年在伦敦出版的《世界地理大全》（The　Ency-clopaedia　of　Geography），译名为《四洲志》。此书介绍了关于世界几大洲的新知，对近代中国“走向世界”起了重要的启蒙作用。同时，为了克敌制胜，林则徐还组织编译了有关西方近代船舰、火炮的资料，并试图“师夷”仿造。

1841年夏秋，已被革职遣戍新疆伊犁的林则徐路过镇江，与好友魏源同宿一室，对榻畅谈。林则徐将《四洲志》等编译的有关外夷资料交给魏源，嘱其编撰成书。魏源不负重托，于《南京条约》订立后不久整理成《海国图志》（1842）出版。一些有关外夷的书，也在这一阶段出版，如梁廷枏的《海国四说》（1846年）、姚莹的《康輶纪行》（1846年）、徐继畬的《瀛环志略》（1848年）。其中影响最大的，当属《海国图志》和《瀛寰志略》。

《海国图志》对世界五大洲和许多国家的历史、地理做了详细的介绍，并绘有地球全图和各洲分图共75幅，界划非常清晰。后来梁启超在《清代学术概论》说“治域外地理者，源实为先驱”，足见其历史意义之深远。但，或是囿于成说，或是惧怕这种介绍的颠覆性后果会给自己带来巨大的社会、政治压力，魏源在《海国图志》附加的《国地总论》中自己又撰写了《释五大洲》和《释昆仑》两篇文章，强以焚典为依据，牵强附会地论证“中国中心”。

《瀛寰志略》为福建巡抚徐继畬所著，共10卷，约14.5万余字，收图42幅，其中只有一幅关于日本和琉球的地图未用西方所绘地图，其余都按西方原图描摹。在当时，这是大胆的非法之举。但他认为：“地理非图不明，图非履览不悉。大块有形，非可以意为伸缩也。泰西人善于行远，帆樯周四海。所至辄抽笔绘图，故其图独为可据……此书以图为纲领，图从泰西人原本钩摹。”在这部著作中，他首先比较全面地介绍了地球的概貌和各大洲的基本知识、经纬度的划分等，然后分别介绍亚洲、欧洲、非洲和美洲这四大洲各国地理、历史和现状，还介绍了太平洋、大西洋、印度洋及南极的基本情况。可以说，他的著作是当时中国最高水平的世界地理、历史著作，代表了当时中国人对世界认识的最高水平。

在这样一幅如实客观的世界图景中，中国位于“世界之中”的神话自然破灭，“天朝上国”的迷梦也将破碎。对此，徐氏实际已有相当认识，但面对现实却又无可奈何。所以他虽在初稿中明确写道“亚细亚以中国为主”，但在定稿时却心有余悸地将此话改写成“坤舆大地以中国为主”。由“亚细亚”改为“坤舆大地”虽只一词之易，但徐氏内心那种不得已的苦衷，却可从中略窥一斑。

还是在此书的刻印过程中，他的同乡好友、地理学家张穆见徐将《皇清一统舆地图》置亚细亚图之后深感不安，甚为他担忧，急忙致书徐继畬，提醒他应将《皇清一统舆地图》置于卷首，因为中国传统的“春秋之例”最严内外之词，严守“夷夏之防”，而且“执事以控驭华夷大臣而谈海外异闻，不妨以彼国信史，姑作共和存疑之论。进退抑扬之际，尤宜慎权语助，以示区别”。

他特别以明代徐光启等人在此方面未加注意结果“负谤至今”为例，要徐继畬吸取教训。“负谤至今”的确可怕，徐继畬立即采取张穆的建议，将《皇清一统舆地图》放在卷首。同时，徐氏在“凡例”中谨小慎微地申明“此书专详域外”，于中国情况“不敢赘一词”，以避免中外对比。因为“对比”起码意味着可以“并列”，而这是“主流话语”断难容忍的。因此，在介绍亚洲不得不提及中国时，便不得不将中国说成是“壤尽膏腴，秀淑之气，精微之产，毕萃于斯。故自剖判以来，为伦物之宗祖，而万方仰之如辰极”的中央之国。尽管他已知道中国实际位于何处，但仍不得不说中国居于“万方仰之如辰极”的地位。的确，诸如“天朝上国”、“世界之中”这类根深蒂固的社会性观念，并非理性知识等可轻而易举打破的，面对这种巨大的力量，徐继畬也不得屈从。而徐的友人刘鸿翱为此书作序时仍强调：“夫中国者，天地之心。四夷，天地之肢。”

这些书出版后，引起极大的非议和激烈的批判、指责。徐继畬被指是：“张外夷之气焰，损中国之威灵”，“听信夷书，动辄铺张扬厉”，“似一意为泰西声势者，轻重失伦，尤伤国体。”魏源也受到激烈指责。结果，这类书大受冷遇，敢谈者甚寡。

鸦片战争的失败是中国的耻辱，是中国的危机，也是中国“走向世界”、“走向现代”的一次机会。但是，从上到下仍沉浸在“天朝上国”的迷梦中，不愿正视现实，最多从传统“狄夷边患”的角度理解此事。所以，对外部世界的认识并无根本性变化。在鸦片战争时，自古就有的华夏与狄夷人种的生理构造不同论仍大有市场。有人认为是这种生理构造不同导致“立教不同”；有人认为夷人眼睛不能夜视，清军可以夜袭获胜；有人认为夷人膝盖不能弯曲，无法平衡，可以用长竿将其捅倒；甚至林则徐都认为夷人无中国大黄、茶叶即肠塞不通，可以禁止茶叶、大黄出口作为制敌手段……本来，战后以魏、徐为代表的一批“睁眼看世界”的书应开阔人们的视野、改变华夏中心论，但巨大的保守氛围却使他们的心血之作作用有限，结果，在十年后的“第二次鸦片战争中”，许多官员奏章中的御敌之策竟与十年前类似。

从这个意义上说，中国白缴了鸦片战争的“学费”，“浪费”了一次失败、一次危机和一次机遇。

当19世纪60年代初“洋务运动”兴起时，魏、徐之作才受到重视，被大量刊印。越来越多的有识之士突破了“华夏中心论”的樊篱。

1875年，郑观应发表《论公法》一文，明确提出中国应抛弃“华夷观念”，加入到国际公法体系：现在“各国之藉以互相维系，安于辑睦者，惟奉万国公法一书耳。其所谓公者，非一国所得而私；法者，各国胥受其范。然明许默许，性法例法，以理义为准绳，以战利为纲领，皆不越天理人情之外。故公法一出，各国皆不敢肆行，实于世道民生，大有裨益，然必自视其国为万国之一，而后公法可行焉。”“若我中国，自谓居地球之中，余概目为夷狄，向来划疆自守，不事远图。通商以来，各国恃其强富，声势相联，外托修和，内存觊觎，故未列中国于公法，以示外之之意。而中国亦不屑自处为万国之一列入公法，以示定于一尊，正所谓孤立无援．独受其害，不可不幡然变计者也。”

最重要的是，他提出的根据：“夫地球圆体，既无东西，何有中边。同居覆载之中，奚必强分夷夏。如中国能自视为万国之一，则彼公法中必不能独缺中国，而我中国之法，亦可行于万国。所谓彼教之来，即引我教之往。风气一开，沛然莫御。”

郑观应为中国早期启蒙者之一，有此启蒙思想者当是少数，但能公开发表这样的文章，毕竟说明了时代精神、社会心理的某种变化。当然，此时距鸦片战争的爆发已30余年，一代人的时间已经过去。

体制的屈从

“华夏中心”的“天下”观必然要在国家体制中得到反映、体现。其他国家都是中国的“藩属”，所以中国那时对外只有“理藩”而无“外交”，管理、接待藩属朝贡的机构由“理藩院”和“礼部”分掌。

但鸦片战争开始后，这种状况不得不渐渐改变。清政府不得不与英、法等国打交道，虽然中国打了败仗，但清政府自己是“天朝上国”的观念和面子还很强，仍视此时的西方列强为传统“狄夷”，不屑与根本不想与之“外交”，所以每当有中外交涉事件，由于没有专门机构和专人负责，朝廷总是因事随时择人办理。但由于中英签订了不平等《南京条约》，中国被迫开放了五口通商，中外交涉遽增。“五口”成为外国人从事各种活动的法定地点，也是中外交涉的法定地点。

列强当然不会同意与“理藩院”或“礼部”打交道，于是清政府于1844年设置了五口通商大臣，处理这些地方的中外交涉事宜。传统的对外体制，开始打开一个小小的缝隙。由于这“五口”都在南方，广州历来是对外交往较多的地方，所以五口通商大臣开始由两广总督兼任。但随着上海的开埠，外国人的活动重心向此移动，因此从1859年起改为由江苏巡抚或两江总督兼任，如李鸿章任江苏巡抚时就兼任通商大臣。设立五口通商大臣，其目的是将对外交涉局限在“地方”，不让外国人进京，以符中国传统体制，而且从观念上说这样清政府仍有一种虚幻的满足感，即中国仍是“天朝上国”，那些“蛮夷之邦”只能与中国的地方政府打交道，而不能（因根本无资格）与中国的中央政府打交道；同时，还表明清政府认为与西方列强的交涉只是临时性的，拒不建立统一的常设外交机构。但这毕竟又表明清政府被迫承认同西方列强间已不是传统“宗藩”关系。

为了进一步打开中国大门，英、法又发动了第二次鸦片战争。这次战争又以中国惨败告终。中国在1858年6月分别与俄、美、英、法签订了不平等的《天津条约》。列强取得了公使驻京的权利，清政府不得不增加了许多沿海沿江开放口岸，长江以南由原来的五口增设为十三口，长江以北新开牛庄、天津、登州三口。俄国早就与中国有来往，以前一直由“礼部”、“理藩院”分管俄国事务，但1858年的中俄《天津条约》中，在俄国要求下，规定今后俄国与中国的外交往来不再由礼部、理藩院掌管，而由俄方与清军机大臣或特派大学士往来照会。与俄国的这种改变，使其他列强也提出类似要求。这样，清廷不能不建立一个中央级的专门对外机构。

对《天津条约》，咸丰皇帝一直非常不满，想以免除全部关税换取《天津条约》各项条款的废除，使中外关系恢复到“五口通商”的水平，但清廷最怕的还是外国公使进京，为避免外国公使到北京换约，清政府提出在上海换约。但是，西方列强坚持公使在北京换约，因此，双方冲突不断，列强最终决定用武力达到目的。1860年9月，英法联军攻入北京，咸丰皇帝逃到热河，指定恭亲王奕訢留京与英法联军谈判。10月下旬，奕訢代表清政府分别与英、俄交换《天津条约》并订立《北京条约》。英、法两国公使终于在武力护送下，来到北京，随后，各国外交使节也常驻北京。天朝贯例，又被打开一个缺口。

由于奕訢负责与列强谈判，因此对中国面临的国际环境、格局有较深了解。他考虑到各国公使要常驻北京，再加上列强要求中国成立一个中央级对外交涉机构，于是在1861年1月上奏，提出在北京设立总理各国事务衙门，负责对外交涉事宜。咸丰皇帝批准了奕訢的建议，同意“京师设立总理各国通商事务衙门”。咸丰皇帝有意加上“通商”二字，事实上坚持“天朝”与“外夷”间只能是洋人来华的通商关系，而不可能有政治关系。奕訢知道中外已不可能只是通商关系，于是坚请去掉“通商”二字。在奕訢坚持下，咸丰皇帝最终同意去掉“通商”二字。这样，清政府总算有了一个类似于外交部的机构，向现代体系又跨近一步。

按照奕訢原来的设想，总理衙门应是一个权力较大的部门，各省督抚、通商大臣、钦差大臣等有关外国的报折应一面上奏朝廷，一面直报总理衙门，但并咸丰皇帝否决。咸丰皇帝要求各地督抚仍只对皇帝负责，只向皇帝奏报，有关事件各地可同时咨行礼部，再由礼部转咨总理衙门。这一方面表明咸丰帝有意限制总理衙门，不令其与各省直接发生关系，以防皇上大权受到侵害；另一方面表明咸丰帝仍想尽可能保留传统理藩旧制的某些因素，不愿完全走向现代体系。

奕訢是朝廷内对世界了解最深、最多之人，但他仍认为列强不久就可能离开，中国仍回传统旧制。他在奏请成立时即说：“俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤，仍归军机处办理，以符旧制。”而且，为了表示对外的轻视，它成立时的规制就一切因陋就简，暗寓不能与原来各衙门相比，以示中外仍有高低之别。所以，总理衙门的衙址也选定一民宅，由于其大门仍是民宅式样而非官宅，怕外国人抗议，于是仅将大门草草改成官衙式样。更重要的是，由于是临时机构，所以从总理衙门大臣到章京、郎中，全都是兼职。

但事实是，中外交往、交涉越来越多而不是越来越少，总理衙门这一临时权宜机构权力越来越大，越来越不“临时”。随着中外交往越来越多，许多事情非常急迫，地方督抚在上奏的同时往往又直报总理衙门。由于它并非“外交部”，所以与“洋”有关的一切事务几乎都归其管理，从外交、通商到铁路、电报、学校、工厂等等，几乎成为凌驾传统六部之上的“洋务内阁”。所以，有人说总理衙门“与其说是一个外务部，不如说是更像一个内阁”。

总理衙门的成立改变了中国从来只有“理藩”而无“外交”的传统，是中国与现代国际体系接轨的重要一步，是中国外交制度现代化的重要一步，为1901年正式成立外务部打下基础。

当然，这种体制的“接轨”并非易事，在成立总理衙门的同时，又保存了旧体制，在一段时间出现了新旧并存的局面。

“理藩”转向“外交”

第二次鸦片战争后，清政府将原来的五口通商大臣改为“办理江浙闽粤内江各口通商事务大臣”，设在上海，后来演变称为“南洋通商大臣或南洋大臣”；在天津新设“办理牛庄、天津、登州三口通商事务大臣”，后来演变称为“北洋通商大臣或北洋大臣”。南北洋大臣都是为“通商”而设，仍反映清政府不愿承认与狄夷有政治关系。

南洋通商大臣从设立之初即由苏抚或江督兼任，因此苏抚或江督在清政府对外交往体制中占有一席之地。而北洋通商大臣则在设置之初则是专职，专办洋务兼筹海防，直隶总督不兼北洋通商大臣，因此从体制上说此时直隶总督与外交无缘。由于与北京近在咫尺，再加上清廷仍是尽可能将对外交涉活动局限于地方，所以北洋通商大臣在天津设立之初，实际就参与了国家外交活动。一些外交谈判的签约地都是天津而不是中国的首都北京，有些国家原代表到了北京，清政府仍坚持要他们到天津。各国外交人员只能在中国的“地方”并主要是与“地方官”打交道明显不合国际惯例，引起各国强烈不满，一再要求进京。但清政府为传统观念所囿，一直坚持与各国的交涉只能在国门天津而不能在国都北京进行。若想进京交涉，必须先在天当等候，由三口通商大臣先向总理衙门呈报获得批准后方可进京，如果不经三口通商大臣同意而直接进京投谒总理衙门大臣则肯定被拒。这些规定或曰惯例，使三口通商大臣实际深深参与国家外交。

由于三口通商大臣是专任，因此与直隶总督往往各自为政、相互掣肘，屡有矛盾。所以曾经参与天津教案处理、对直隶总督曾国藩与三口通商大臣崇厚之间矛盾有切身感受的工部尚书、总理街门大臣毛昶熙于1870年10月上折，认为脱离本省督抚而设专职办理对外交涉的通商大臣彼此难以协调，因而奏请“三口通商亦不必专设大员，所有洋务海防均责成直隶总督悉心经理”，一如南洋通商大臣之例。11月12日，清廷发布上谕，决定裁撤专任三口通商大臣，照南洋通商大臣之例由直隶总督兼任。这一改变解决了直隶总督和三口通商大臣各自为政的积弊，大大扩充了直隶总督的职权，其工作重心亦从“省防”转为“海防”、“洋务”，确立了直隶总督在清政府外交体制中的地位。直隶的府城是保定，北洋大臣衙署在天津，为解决这一矛盾，上谕规定“将通商大臣衙署改为直隶总督行馆”，直隶总督在天津、保定间轮驻，但可“长驻津郡”，“如天津遇有要件”更不可必回省城保定，明定直督驻天津优先于驻保定，为直督处理“海防”重于“省防”提供了另一方面的保证。

恰恰此前不久，李鸿章被任命为直隶总督，因此成为直督兼通商大臣第一人。李鸿章当上北洋大臣不久，就开始积极参与一系列国家外交活动。就体制上的承属系统而言，总理衙门设立之后南北洋大臣只是地方上办理外交的代表，为总理衙门所统属，受总理衙门之命主持对外重大交涉，但实际上南北洋大臣尤其是北洋大臣却常常是代替总理街门的总代表。在李的努力经营下，其活动范围迅速扩大，总理衙门几乎办理每一件事都要向他通报，汲取他的意见和建议，许多驻外外交人员更是经常向他汇报，听取他的指示，李已俨然成为国家外交全局的主持人。他在天津的北洋官衙渐渐成了清政府实际上的外交部；外国人与他打交道越来越多，反之又进一步提高了他的地位，甚至有超越总理衙门之势。

本应承属于总理衙门的北洋大臣现在却超越总理衙门，固然有李的个人原因，更有体制原因。负责对外交涉的南北洋大臣本无兵权，但由于是督抚兼领，既有兵权又有地方行政权，自然成为国防、外交上的重镇。而就南北洋“份量”而言，由于南洋大臣早设约20年，再加上早期南方对外交涉事件远多于北方，所以早期是“南重于北”；后来由于外交重心北移，北洋大臣更多地参与全国外交，渐渐地“北重于南”。

附提一句，“北洋系”终成清中央政府难以驾控的巨大政治力量，对清末乃至民国政治都影响殊深。晚清政治格局的一大特点是地方势力慢慢崛起，中央政府渐渐大权旁落，此乃清朝灭亡的重要原因之一。造成这种现象的原因固然多多，其中不容忽视的一点即清政府在“欧风美雨”的侵袭中已经风雨飘摇，却仍固守于自己是“天朝上国”虚幻观念，竟然把相当一部分“外交权”，现代国家最重要的国家政治交与“地方”处理，地方自然要崛起、“坐大”。许多年后，正是任北洋大臣的袁世凯成为满清王朝的重要掘墓人！如此结局，是当初为维护传统“礼制”和“面子”、想把外交局仍限于“地方”而设南北洋大臣的清廷万万没有想到的。历史，确实吊诡。面对已经深刻变化了的世界，满清统治者仍然如此愚蠢僵化地固守传统观念、传统意识形态，其最终命运，不亡也难。

有外交有关系的国家互派外交使节是现代国际关系惯例，然而当第二次鸦片战争清政府不得不同意外国使节常驻北京后，却迟迟不愿派中国使节驻外。对外国提出的中国派遣驻外使节的要求、建议，总理衙门的回答总是：“各国至中华，通商传教，有事可办，故当遣使。我中国并无赴外国应办之事，无需遣使。”真正的原因还是因为千百年来，“中华”一直是“万方来朝”，只有其他蛮夷之邦派“贡使”来中国朝拜之理，决无中国派使“驻外”之说。但此时环境大变，最终清政府也不得不非常被动地派驻驻外使节。

1875年初，云南中缅边境突然发生英国驻华公使派马嘉理（A.R.Mar-gary）到中缅边境探路，与当地居民冲突中被杀的“马嘉理案”。1876年9月中旬，清政府与英国在烟台签订了不平等的“烟台条约”，答应英国种种要求，结束此案。其中一条是派钦差大臣到英国“道歉”，并任驻英公使。选来选去，清廷决定派郭嵩焘担此重任，因为他向以懂洋务著称。

中国派驻出使大臣的消息传开，引起轩然大波。虽然中国此时早屡遭列强侵略，但仍认为外国使节驻华和中国派驻对外使节都是大伤国体的奇耻大辱。所以，郭嵩焘的亲朋好友都认为此行凶多吉少，为他担忧，更为他出洋“有辱名节”深感惋惜。更多的人甚至认为出洋即是“事鬼”，与汉奸一般，满城风雨，沸沸扬扬，有人编出一幅对联骂道：“出乎其类，拔乎其萃，不容于尧舜之世；未能事人，焉能事鬼，何必去父母之邦。”当时守旧氛围极浓的湖南士绅更是群情激愤，认为此行大丢湖南人的脸面，要开除他的省籍，甚至扬言要砸郭宅。可见“华夏中心论”是有深厚民众——至少是士绅——基础的，亦说明观念改变之艰难，在强大压力下，郭嵩焘几次以告病推脱，但都未获准，终在1876年12月从上海前往英伦，一方面“谢罪”，一方面出任驻英公使。几乎同时，清政府任命了已在美国负责留美幼童的陈兰彬、容闳为出使美国正副使臣。中国对外派驻常驻使节，以此开端。

虽然成立了总理衙门、对外派遣了常驻使节，但外交体制新旧并存的局面毕竟不能适应局势的发展、变化。总理衙门与“北洋”之间的权责一直不明，外国人办事时常常不知应当找谁，两部门有时互相推诿，有时又决策不一。总理衙门本不是专门外交机构，而是一个类似“内阁”机构，因此办理外交并不“专业”。总理衙门官员至后来仍是多为兼差，办事自然迁延拖沓。事实说明有成立“外务部”的需要，外国人也一再提此要求建议，但清政府并不考虑。虽然总理衙门已存在几十年，权限越来越大，但从建立时就规定其是临时机构，一“俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤”，“以符旧制”。如果一旦设立外务部，而外务部不可能是临时机构，就意味着再不可能“符旧制”。因此几十年后清廷仍无意、也无人敢提设立“外务部”。

直到1901年7月，八国联军攻入北京，清廷急于向列强求和时，才颁旨将总理衙门改为外务部并班列六部之前，并于9月7日将其写入丧权辱国的“辛丑条约”。外务部由总理衙门改组而来，但相对于总理衙门，外务部在清中央机构中的地位（至少是名义上）更高、职能也更加专门化，是中国外交现代化历程中的重要一环，是中国从自古以来的“理藩”最终转向“外交”的标志，是中国在屈辱中与现代国际体系实现接轨的标志。

从鸦片战争开始到1911年清王朝灭亡总共70年时间，而从“华夷秩序”向“现代国际体系”的转轨这一步就走了整整60年。而且，每一步都非常被动，都付出了巨大的代价。