保障房资金拼图

《经济观察报》于2011年3月21日发表“保障房资金拼图”，全文如下：

“为保障房配套资金，整个省里的压力都很大啊，尤其是我。”安徽省财政厅厅长陈先森告诉本报。今年1000万套保障房建设工程安排到安徽的有40万套，陈先森估算，为配建这批保障房，安徽各级政府需要筹集的资金约在60亿到80亿元之间。

不过，在住建部一位官员看来，陈先森所说的压力只是地方政府惯常的反应罢了，类似的事情在2010年已经发生过了一遍。“当时没几个人相信保障房开工的任务是能够顺利完成的，地方政府也是到处哭穷喊累，但最后的结果却是超额完成。”该官员称，年初定下的580万套保障房开工目标，到了年底实际突破590万套。

因2010年的成功而陡升的信心尚在延续。

“通过现有的资金渠道和一些新的政策支持，1.4万亿的投资应该说是完全可能的。”面对外界对保障房投资问题的诸多质疑，住建部副部长齐骥在两会期间的记者会上信心满满。

两会刚刚结束，用于廉租房的350亿中央资金已经开始由国家发改委联合住建部一起下发。

但不容忽视的是，在住建部的保障房资金方案里，需要社会力量解决的已超过8000亿元。

公租房

“银行完全有能力提供这笔资金。”一位接近银监会的人士这样向记者表示。根据银监会的一项统计，在2010年时，主要银行业金融发放保障性住房建设开发贷款余额便达到了2220亿元，在当年总计约7500亿的保障房建设资金中占到了近30%。

但值得注意的是，2010年的保障房建设任务，几乎没有明确安排公租房计划，而今年这一项目标就直接达到220万套。这也是最让银行业头痛的问题。

在银行看来，投资经济适用房与两限房，只是一个赚多赚少的问题，基本没多大风险。但公租房则全然不同。

“租金收入不高，而且只有在长期时间内以房租形式逐步归还银行贷款，而银行开发贷基本上以短期贷款为主，这两种模式的衔接上有太多问题。”一位大型国有商业银行公司部人士表示。

“目前公租房的建设，的确缺乏成熟的模式，这是不容回避的事实。”住建部政策研究中心副主任秦虹告诉本报。

对于公租房建设，齐骥表示，一些地方可能尝试通过市场方式出让公租房土地，并由这些机构拥有这部分公共租赁住房的所有权。“但是不论采取什么样的方式，公共租赁住房的供应对象是由政府来核定以后，给予许可。”

但银监会主席助理阎庆民在接受本报专访时表示，保障房建设资金压力不能全压在银行身上，否则一旦出现无法收回信贷本息，新一轮“平台”贷款就有可能因保障房的建设而出现。

因此，阎庆民曾在两会上提交了一份提案。最主要的内容则包括两点，第一，地方政府在发贷银行设立财政专用账户，防止保障房建设资金的挪用，并有利于银行评估地方政府实力，并据此确定授信额度和实际贷款。

第二，加大财政贴息力度，由省级财政部门直接给予全额贴息，并对贴息资金的来源进行安排。对地方承担保障性住房的房地产公司要追加资本金和添加优质资产，确保落实。

但这样的措施如果执行下去，无疑意味着地方政府需要重新安排一笔长期的贴息资金，而专项账户的设立要求，银行对保障房的开发贷款，首先要依地方政府财政而同比例增长。

这对本已捉襟见肘的地方政府来说，是个不小的压力。

缺口

在齐骥的账本中，中央及地方各级政府需为保障房建设募集的资金，约有5000亿元，其中中央政府支持部分约为1030亿元，需要地方政府填补的份额，则高达4000亿元。

“中央有一部分钱，省财政从一般预算安排一部分，第三个来源就是地方发债。”安徽省财政厅厅长陈先森这样对记者表示，除此之外，市县一级的配套资金中，土地出让金是很大一块，另外公积金贷款也能提供一些帮助。

但从过去几年的数据来看，保障房建设落实到省级财政，支持一直是非常低的。真正的大头，还是出在各县市的土地出让金上。

“事实上土地出让金收益的提取，今年满打满算最多可以提取1000多亿的规模。”秦虹告诉记者。而外界对此造成误解的原因是经常将10%的土地出让金提取比例，安放在土地出让金总收入上。“实际的算法应该是土地净收益，这一块远不如人们想象的那么多。”

2010年底，国土资源部副部长小苏曾告诉本报记者，看似高昂的土地出让金中其实很大部分都属于成本，日益高涨的拆迁补助也在推高土地成本。“从全国普遍情况来看，成本占土地出让金总数的比例约在三分之二左右。”

假如以这一比例计算，2010年高达2.9万亿的土地出让金总额中，其纯收益部分大约只有1万亿的规模，而按10%提取之后，用于支持保障房建设的资金也就1000亿元左右。

除此之外，目前试点城市可使用公积金贷款。根据秦虹掌握的数据，在2010年，公积金支援保障房建设的规模，大约在400亿元左右，2011年估计难有更大幅度增长。地方债的额度则被定在2000亿元的规模，尽管中央政府已明确表示地方债将优先支持保障房建设。

但即便地方债全部投入保障房建设，加上土地出让金提取及公积金贷款，地方政府资金尚有几百亿的缺口。

填补资金缺口的办法多种多样。“比如说最近河北省为了保证建设资金，把原来按土地出让净收益的10%计提，调整为按土地出让总收入的5%计提。”齐骥列举道，而有些城市则将用于保障性安居工程建设的土地净收益计提比例提高到20%。

不过，这些办法并不能打消地方政府对资金缺口的焦虑。

透支

住建部1.3万亿的保障房建设资金安排中并没有将土地的成本考虑在其中。

根据国土资源部提供的数据，在2010年，全国30个省区市(不含西藏和新疆建设兵团)住房供地实际完成12.54万公顷，其中，保障性住房用地2.47万公顷。

“如果以全国的平均水平来算，每亩土地的供应成本应该可以控制在80万元每亩的水平之内。”以自己在各地实际参与土地一级开发的经验，大岳咨询顾问公司总监李伟提供给记者这样一个数字，即便取50万元每亩的标准，2.47万公顷保障房用地的供地成本就高达1852．5亿元，这全部是免费划拨的。

而2011年1000万套保障房建设所需的土地面积，无疑还将远超过2.47万公顷。

在实际过程中，地方政府往往把这些供地成本转移给开发商。“比如配建、‘定地价竞保障房面积’等等新型的招投标模式。”李伟称，此外大型开发商进入二三线城市时，承担一定的保障房建设面积也往往成为地方政府的要求。

上海绿地集团在2010年末进入武汉市场开发世界第三高楼项目时，便与地方政府达成配建一定量保障房的协议。而福建省也作出最新规定，自今年3月15日起，各地年度出让的新增商品住宅建设用地，按照住宅建筑面积不低于10％的比例配建公共租赁住房。

另有一些地方甚至将保障房项目产权直接出售给开发商，并约定在未来一定的期限内，以财政资金，或者是划拨土地的方式赎回。“这笔支出将成为地方政府极大的负担。”李伟这样认为，这样的做法实际上是将压力转交给下一届政府。

这些成本累计，甚至可能超过“明面”上对保障房建设的直接投资。“假如不盖保障房，这些土地可能在招拍挂市场以更高的价格出售，这个价格不是1800多亿的成本价所能替代的。”每划拨一块保障房用地的同时，理论上就意味着地方政府的一笔土地出让金收益损失。

不过，2010年，保障房建设用地对商品房建设用地的“挤压”尚未看出来。根据国土资源部的资料，2010年保障性住房、中小套型普通商品房和其他住房实际用地10.89万公顷，同比增长42.5%。商品房供地与保障房供地实现了同步增长。

但李伟对此提出的疑问是，“还有多少土地可以这样供应呢？”

（实习记者郑奕对本文亦有贡献）