旧城改造与“钉子户”的战争

大力推进棚户区改造，是很多城市在“十二五”期间肩负的任务，国家要求五年内完成，有条件的地区三年内完成。可是，这其中却隐藏很多难题，除了融资问题，最大的瓶颈是动拆迁难。

住房城乡建设部统计显示，我国在过去几年进行了大规模的棚户区改造，截至2008年11月约改造5000万平方米棚户区，近100万住房困难家庭的住房条件得到了改善。

2008年下半年，我国开始了对国有林区、垦区、棚户区工程的改造。根据国务院办公厅“131号文”，2009-2011年我国将解决240万户林区、垦区、煤矿棚户区居民住房改造问题，其中2009年计划解决80万户，但实际实施情况有所差异。据统计，2009年1-11月，林区棚户区危旧房改造开工14.7万套，按计划全部开工；垦区危旧房改造开工17.9万套，占计划总户数的75.2％；煤矿棚户区改造完成投资181亿元，占总投资的69％，改造开工12.6万套。

如今棚户区改造范围进一步扩大。2010年1月住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国土资源部和人民银行等五部门印发《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作。并提出力争从2009年开始，结合开展保障性住房建设，用5年左右时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造，有条件的地区争取用3年时间基本完成的总体目标。这就意味着，“十二五”期间，全国各地应完成所有的棚户区改造，实际上包括了大部分的危旧房项目。

2010年,将政府要加大投入的力度，安排中央投资440亿元，用于加强廉租住房等保障性安居工程建设，支持城市棚户区、国有工矿棚户区以及国有林区、垦区和牧区改造，还有农民危房改造。全国将新建保障性住房300万套，各类棚户区改造280万户，农民危房改造120万户，游牧民定居6万户。

然而，近十年来，由动拆迁引发的社会矛盾比较突显。2004年，国务院办公厅曾出台《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》。2007年《物权法》出台后，对于房屋财产权的保护加强，动拆迁必须是为了“公共利益”的目的。这导致部分业主漫天要价，各地动拆迁难度加大。但在有些城市，尤其是相对落后地区，野蛮拆迁现象依然存在。2009年成都自焚事件尤其为典型，促使北大五教授上书国务院，废除2001年出台的《城市房屋拆迁管理条例》。

在此背景下，2010年1月，国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，向社会征求意见，引发社会讨论。此次意见稿，比旧条例更加合理，管理也更加严格。尤其是对于“公共利益”进行了例举，提高了可操作性。值得关注的是，意见稿中将危旧房改造列入公共利益，这无疑将有助于推动危旧房改造工作，但此条例引起了部分社会人士的质疑，棚户区和危房属于公共利益基本无异议，但是否将旧房列为公共利益存在争议，全国和各地又该如何界定旧房的标准，都存在很大不确定性。如果此条例终稿中不能将旧房列为公共利益，将对危旧房改造造成一定的法律障碍。

另外，意见稿中明确：90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；因危旧房改造的需要征收房屋并进行住宅建设的，被征收人享有回迁的权利。危旧房改造的补偿协议，在签约期限内签约率达到三分之二以上的，方可生效。这些条款显著增加了危旧房改造的难度。

值得关注的是，2010年5月25日，国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》。通知要求尚未按照有关规定公布新的征地补偿标准的省区市,必须于2010年6月底前公布实施。要求严格征地拆迁管理工作,切实维护群众的合法权益。通知中规定,因工作不力引发征地拆迁恶性事件,有关领导和直接责任人将被追究责任。可见,高层坚决纠正侵害人民群众利益的问题,切实维护社会稳定的决心和力度。

随着动拆迁居民对于拆迁补偿的要求越来越高，不仅需要过程全透明、结果全公开，还必须通过补偿方式的创新，更加尊重和满足拆迁居民的合理要求。在旧房改造和动拆迁方面，近年来上海市不断创新工作机制。一是调整完善拆迁补偿安置政策 ，基本形成了“数砖头加套型保底”为主要内容的拆迁补偿安置新政策，于2009年3月出台了《关于调整完善本市城市房屋拆迁补偿安置政策试点工作的意见（征求意见稿）》，并在黄浦、杨浦、卢湾、闸北、静安等区开展试点工作。同时，启动了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》的修订工作，进一步完善拆迁政策法规体系。 二是扩大试点旧改基地“事前征询制度”，下发了《关于开展旧区改造事前征询制度试点工作的意见》，对旧改地块实行“事前征询制度”。三是全面实行拆迁补偿安置“结果公开”制度 。四是加强拆迁监督管理。不断加强拆迁队伍建设 ，新制定了《上海市房屋拆迁工作人员管理试行办法》；提升信息化管理水平，将全市基地纳入信息管理系统，并对停滞基地进行梳理，全面监控在拆基地状况；完善第三方参与机制，开展“律师参与拆迁工作”，并在杨浦区河间路基地开展了试点，取得了良好效果。

为配合旧城改造，需要提供大量的实物补偿的房源。如北京等大城市主要通过经济适用住房解决动迁的实物补贴需求，但由于经济适用住房的购买人群标准在界定上比较复杂，结果导致有钱人抢着买的不公平现象。而上海的配套商品房供应群体明确，只接对口动迁户，因此成效斐然。2002年6月，上海市政府提出，以每平方米3500元的市场价，造出一批“占地不多环境美、造价不高水平高、面积不大功能全”的重大工程配套商品房。2003年初，“竣工重大工程配套商品房100万平方米，为市民提供合适房源”被列入上海市政府为民要办的12件实事之一。2003年新开工建设300万平方米，2004年新开工建设了350万平方米，2005年又开始实施“两个1000万工程”，其中当年实际新开工配套商品房1318万平方米。2008-2012年将新建2000万平方米，30万套。

2009年，上海市又启动了15个大型居住社区建设，其中包括以保障性住房、配套商品房为主的六大基地，从而进一步提高了配套商品房项目的建设水平，完善了社区的配套公建，增加了对动拆迁户的吸引力。