城市规划和区域开发

一、规划是由政府制定的，但规划的实现是通过市场的

城市规划的编制、执行和调整是政府的基本职责。城市规划决定了城市的基本性质和发展方向。城市规划具有公共政策的属性，成为全社会公民的基本责任。具备直接配置社会资源和维护公共利益两大职能。

我国城市规划面临的宏观背景是国家经济体制已经从原先的计划经济转型进入社会主义市场经济；城市投资主体已经从过去的政府单一主体演变为市场多元主体；规划在发挥主动引导、控制功能的同时，还存在着被动等待和服务的功能。

我国经济的市场走向和社会快速城市化的过程中，促使我国城市规划、规划管理和规划实施呈现了一系列的新特点。其主要有：

1、规划是对城市诸多要素的全面把握，是对城市总体发展的研究，研究对象的综合性决定了规划的综合性。

2、城市规划是对城市未来发展的设计和构想，因此规划应该具有前瞻性和超前性。

3、城市规划是政府对城市发展的一种管理，因此规划具有社会性和政策性。

4、城市规划的目的是实现城市的规划，因此规划必须具有实践性。

5、城市规划不是僵化固定的，随着城市建设和经济发展的变动，它还具有动态性和发展弹性。

城市规划对城市区域开发、对房地产投资者具有刚性指导作用和法规强制作用。其实现形式是政府指导控制和市场接受认同的高度结合。规划落地的范围、规模和时序，就绝大多数城市空间而言，都是通过市场实现的。

二、城市总体规划的定位、目标及其战略性

我国城市规划一般具有城市总体规划——区域控制性详细规划——项目实施性详细规划三个层次，由大到小、由高到低、由粗到细分层次的发挥着各自的作用。城市总体规划还配备公建配套、交通、能源、水资源、产业、住房、历史优秀建筑和风貌区保护等专项支撑性规划。

城市总体规划是将城市现状真实和远期目标相结合，在具体的时空范围内，对城市发展的性质、功能、规模做出战略性的定位和谋划，实行全局性的调控。

传统的城市总体规划是静态的，土地利用形态规划缺少灵活性和应变能力。现代的城市总体规划透视城市深层次内部空间，研究城市自然资源、发展现状、经济社会及科技进步、城市产业结构和比较潜在优势，动态研究不同阶段规模的空间形态演替，预留变化衔接空间，决定城市发展方向。

近年来，坚持以科学发展观为指导、统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会生态协调发展、统筹对内对外开放，促进城市全面、协调、可持续性发展，已经成为我国城市总体规划的指导思想。

我们可以通过下列规划定位，来认识总体规划的重要性和科学性。

如国家2010年对长江三角洲地区发展的战略定位是：亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群。发展目标是：到2015年，率先实现全面建设小康社会的目标；到2020年，力争率先基本实现现代化。

如上海城市总体目标到2020年基本建成社会主义现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一；到2010建成国际经济、金融、贸易、航运中心之一的框架。

如北京城市发展总体目标定位于国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市。

三、面向管理的控制性详细规划

城市区域控制性详细规划，是我国城镇规划实施管理的最直接法律依据；是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件；是城市公共政策和空间资源配置的基本手段。

城市区域控制性详细规划一经批准，就对社会具有广泛约束力，城乡规划部门必须严格按规划实施管理，建设单位必须严格按规划实施建设，各相关利益群体必须服从规划管理。

虽然城市区域控制性详细规划具有非常高的法律地位和严格的法律约束，但是我国目前控规编制的约束性与控规管理制度的规范性均有待改善，规划的变动与调整实际上已经成为一种常态。

控规不管是编制还是实施，都是一个不断修改和完善的动态过程。既不能随意，也不能僵化。在涉及到控规问题上，学术界主要争论的问题是：控制自身的科学性；编制方法的科学化；修改的科学性；控制方式与公共政策的差异和协调；调整的合法性和合理性；控制指标的确定等方面。

控规空间上分层次，是把握总体与局部协调控制。其基本策略是：引入分层概念，完善规划管理体系，强调全面落实总体规划确定的城市发展目标；着重体现对城市核心目标的量化落实等。

控规时间上分阶段，是把握过程与深度配合推进。其基本策略是：继承空间层次划分的技术思路，充分注意土地开发不同阶段对规划深度需求的差异性，强调规划设计深度与开发过程进度的有效匹配。

四、市场化和城市化对城市规划的影响

1、我国经济市场化对于区域规划和规范管理的影响主要表现在：

新的规划理念和新的规划管理的思想大都来源于市场需求；

规划方案的设计竞争、规划方案的招投标和委托设计，主导方面已是市场运作的结果；

规划管理工作方式转化为服务型，服务对象是不同所有制的各类企业和利益主体。

2、我国城市化进程对区域规划和规范管理的影响主要表现在：

规划和规划管理的范围已从城市扩展到集镇乃至村落；

规划内容直接涉及到经济产业结构的调整和城市经济发展的功能；

规划思想更多顾及到社会劳动方式和生活方式的改变。

五、规划管理和区域开发的若干现实矛盾

1、总体规划编制的全局性和控制详细规划实施的区域性之间的矛盾。

我国规划的实施是通过分级、分层进行的。总体规划的全局性、实施规划的地方性和项目规划的企业性，在经济利益机制、政绩动力机制影响下不可避免的发生冲突。下一层级规划对上一层级规划有意识的突破，大量、普遍的存在。

2、规划编制和规划管理内在程序的规范性与城市项目的选择、开发的机遇性、偶发性之间的矛盾。

社会经济和城市的发展不可能等待规划按部就班的进行。规划滞后的现象经常发生。以浦东新区为例，“宣布浦东开发开放”、“东亚金融危机”、“磁浮列车”、“世纪大道”等重大突发事件和重大建设项目，都会对规划产生重大调整作用。

3、规划目标的终极性与规划目标实施的渐进性、阶段性之间的矛盾。

我们经常可以看到，严守规划的性质不变则没有市场的需求，改变规划的性质则使规划缺乏严肃性和延续性。允许在一个时期内改变规划性质搭建临时性建筑，允许通过绿地建设留下城市发展空间，允许对规划做出调整的弹性空间，都是发展实践的要求。

4、规划和规划管理工作的技术性要求与经济发展中商业性要求的之间矛盾。

在确定城市土地的建筑密度、高度、容积率、功能分区等控制性指标的时候，规划编制者更多的重视规划逻辑和美学原则，重视城市历史文脉、传统风貌、文化积淀和生态环境，对规划实施的可能性和经济性分析较少。由此，大量的行政对市场、智本对资本的对垒、博弈、妥协产生了。

5、规划体现的综合性和实施中要求的同步性、时序性以及市场不确定性之间的矛盾。

规划综合性的要求会通过各项指标体现在规划的总图中。规划的同步性和时序性却取决于不同的投资主体，如大市政的政府、水电煤的垄断企业、具体项目的若干个开发商。实践中区域开发的确定性和不确定性是交织在一起的，确定性项目受不确定性项目的影响更大。

6、规划编制和管理的专业性与经济对社会相对贴临性之间的矛盾。

规划在城市经济和社会发展中的龙头作用，规划的权威性、综合性、政策性和技术性都使规划工作赋有一种崇高性。市场机制、资本力量、利益维权往往又使区域开发更贴临社会、贴临经济、贴临基层。因此，规划对技术的追逐和房地产对市场的贴临之间发生摩擦和矛盾是不可避免的。这种现象本身体现的是社会制衡。

六、正确处理区域开发项目和规划的若干关系

规划的先导和控制作用，不是单边或单向的。规划需要进行动态跟踪修编，规划需要受到实际开发现状和市场需求的检验。

资本的渗透和投资行为，也不是无限和无制约的。投资需要服从规划的指导控制，投资需要接受经济、社会和生态的检验。

1、处理好建设项目性质与地块规划性质的关系。

正确的进行市场需求和市场结构走向的判断，同是投资利益主体与规划、规划管理的严峻课题。建设项目选址一定要注意项目性质与选址地块性质的相符和相容。

2、处理好建设项目与周边地块和规划的关系。

我国城镇旧区的改造、新区的开发都意味着城市规划布局的根本调整和土地等级的重大变更。区域开发的过程中，忽视周边地块的长远发展规划，忽视周边地块的现状功能，忽视周边地块的带征开发，是项目开发投资者的常见通病。

3、处理好项目地块与要素规划的关系。

要素规划主要是指道路红线、绿化绿线、河道蓝线、通讯紫线、铁路黑线、高压电黄线等。现实情况是城市要素规划普遍的落后于地块规划的编制，而建设项目的进展却又不可能等待要素专业规划的全部完成。规划预后和投资预后成为一种最苦涩的工作。

4、处理好项目建设与周边建筑物的关系。

主要是处理好间距和日照的关系。城市居民随着维权和自身利益保护意识越来越强，对间距和日照非常关注，而发展趋势又是间距扩大和日照延长的要求日甚，由此产生的相关法律诉讼频频发生，必须引起项目投资者和规划管理者的高度重视。

5、处理好地面规划与地下规划和公建的关系。

中国城市的一些空置房相当部分是由于市政实施不配套所造成的。这种涉及到能源、水源、排水、通讯、环境系统等方面的“地下规划”，是建设项目正常运作的必要前提和支撑体系。现在一些建筑项目向地下要公建配套层、交通人流层、商业娱乐层，甚至临时居住层，早已突破原先的人防空间层的单一要求。地下空间也越来越具有巨大的市政和商业利益。对地下管线、地下公建的接口、容量、布局、建设时间的现状把握、实际需要和未来规划，是规划者和投资者面对的共同课题。