动拆迁难题使旧城改造步履维艰

　　动拆迁难题使旧城改造步履维艰

　　最近在为几个城市的房管部门做住房发展“十二五规划”，笔者在研究过程中发现了几大矛盾，同时也是困扰地方政府的难题。比如动拆迁难与旧区危房改造之间的矛盾。

　　按国家规划，今年中央财政拟安排保障性住房专项补助资金632亿元，比上年增加81亿元。建设保障性住房300万套，各类棚户区改造住房280万套。扩大农村危房改造试点范围。

　　提及棚户型改造，不禁想到近期闹得沸沸扬扬的《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》。公开征求意见难免嘴多声杂，诸多争议点中，将危旧房改造列入公共利益是焦点之一，其实这点也是影响面最广的，把政府、民众、开发商都圈了进去。

　　实际上，这其中隐含许多东西，多数人可能不明就里。目前我国城市动拆迁主要有两种原因，一种是轨道交通等城市公建，另一种是旧城改造。前者纯属公共利益，一般不会引起争议，而后者则比较复杂，以往的经验是：既有政府为民解困之因，也有卖地给开发商之意。也就是说，在市中心或老城区，旧城改造很可能沦为地方政府卖地、房企谋利之非公共利益。

　　因此，《意见稿》中将危旧房改造明确列为公共利益，立即招来非议。危房危及居民生命财产，改造之算得上公共利益，而旧房可就有些暧昧了。一则旧房可以继续使用，没到必拆的境地，二则旧房的标准如何确定，恐怕难矣。这也就为地方政府扩大动拆迁范围留下很大空间，毕竟市中心、老城区的土地更值钱，拆完卖地（以多是没拆就卖，即毛地出让），来钱更快，而且开发商也更视这些地块为香饽饽。

　　假如不把旧房改造纳入公共利益，那么地方政府就将丧失旧区改造的主动权，因为在很多城市，旧房的面积远远大于危房。而按《意见稿》：非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当符合城乡规划、土地利用总体规划，建设单位应当与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。

　　也就是说，想要将非公共利益范畴的旧房进行改造，只能是开发建设单位与业主自主谈判了，与政府主导相比，这种拆迁方式的难度太大了，基本不具有可执行性。一个小区，往往涉入几百户甚至几千户居民，而依国人的习性，众人很难有效自发的组织起来跟开发商谈判，只要看看很多小区连业委会都难以成立的现实，就会明白这一点。即便勉强能组织起来，往往也会由于众口难调而无法在拆迁补偿上与开发商达成共识。

　　如果真出现这种情况，则会产生三个不利局面。一是阻碍城市更新，旧城改造无法推进，影响城市功能提升和城市面貌优化。在土地私有的欧美国家，历史上曾因为动拆迁成本过高而导致城市空心化，环境恶化，地价下降，贫民窟扎堆，犯罪率升高，贫富分化加剧。所以近些年来，发达国家不得不回头“补功课”。

　　二是部分想要进行旧改的业主，会被少数不愿旧改的业主绑架，这有点像少数人的“暴政”。如果没有强有力的业委会，小区的众多业主就是一盘散沙，而一旦涉及到动拆迁这种重大事情，往往是几个不愿动迁或漫天要价的“钉子户”，就能阻断整个动拆迁进程。所以《意见稿》中规定：只有90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，政府方可作出房屋征收决定；因危旧房改造的需要征收房屋的，补偿方案在报政府批准前，还应当征得三分之二以上被征收人的同意。

　　三是将对开发商在市区拿地造成不利局面。以往，开发商之所以能在市中心获得优质地块，基本上全拜地方政府大力推行的旧城改造所赐，如果旧城改造不被列入公共利益，则开发商很难再拿到黄金地段的地块了，只能寻求在郊区拿地。另外，如果地方政府也必须以公共利益的名义向农民征地，则开发商在郊区拿地的空间亦会明显缩小。这将造成开发商总体开发规模的持续下降，不再像近十年那样连年攀升。

　　更何况，去年12月国务院出台的“国四条”，以及其后住房和城乡建设部等五个部门出台的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》中都提出：从2009年开始，力争利用5年左右时间基本完成集中成片棚户区改造，有条件的地区争取用3年时间基本完成。为此还提出了多渠道筹措资金，加大政策支持，落实土地供应和妥善安置补偿等4个方面的政策和措施。这等于说是未来五年内全国会掀起一股旧城改造潮。

　　城市棚户区改造，就属于旧城改造的范畴，但何谓棚户？它与危旧房之间的概念有何区别？全国并无统一标准，棚户和危房的相似点更多些。但在各地具体执行中，标准可松可紧。如果《国有土地上房屋征收与补偿条例》制订中不考虑这一因素，则不仅地方政府无法在五年内完成城市棚户区改造，更会在具体操作中造成纠纷不断，届时将变成无法可依的糟糕局面。

　　加大棚户区改造力，对国家而言属于一箭双雕之策。一是可以改善民生，提高中低收入群体的居住水平；二是可以拉动经济增长，发展中高档商品住宅不利于抑制高房价，那么通过棚户区改造增加投资，与加强住房保障异曲同工。鉴于此，笔者认为旧房和旧城改造在《国有土地上房屋征收与补偿条例》终稿中，极有可能还会被列为公共利益。