PE入法争战

据中国房地产2012.8.27报道

已经通过初审、刚刚结束一轮公开征求意见的《证券投资基金法》修订草案（以下简称“草案”）依然争议不断，历时3年多的基金法修订进程也再生变故。

引发变故与行业敏感的正是该草案中的第171条。其规定“公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业，其资产由第三人管理，进行证券投资活动，其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法。”这意味着，一旦成行，过万家PE（私募股权投资）在国家发改委之外，还将迎来中国证监会这个新监管主家，进入多重监管局面。

一石激起千层浪，此草案在PE圈内引起不小的波澜。

“PE行业几年混战下来，呼吁立法的声音一直都有，当前是由国家发改委监管。其实谁监管都无所谓，大家最关心的还是将来的监管内容与力度。”深圳一家私募投资集团的执行董事告诉本报记者，当前PE行业景气度已大不如前，倘若多头监管或过度监管，会进一步影响行业的生存活力。

受此影响，8月上旬，已经有中国股权与创业投资协会、北京市创业投资协会、上海市创业投资行业协会、天津市创业投资协会等25家股权和创投协会，向全国人大常委会提交了一份联名建议书，认为不应将股权投资基金纳入证券投资基金法。

争议对立25家行业协会反对把PE纳入证券投资基金法的主要理由，是PE和证券基金有区别，应该分开立法。

“创投投资的是非上市的工商凭证，未上市公司股权不是股票。”在月初的第二届创投峰会上，深圳创业投资公会会长王守仁直言，修订草案中的“证券”定义并不合理。

在这一否定基础上，上述联名建议书更是直陈，此举既不符合分开立法的国际惯例，也不利于创业创新事业的发展。

但这仅是反对的声音。入法证券投资基金法的推动者则认为，PE同样属于基金。全国人大财经委副主任委员吴晓灵称，未上市公司的股权也应纳入“证券”这一概念范畴，PE应纳入基金法的调整范围。

前《证券投资基金法》起草小组组长、全国人大财经委法案室主任朱少平近日发表署名文章称，“基金是一种投资方式，公募与私募基金除在资金募集与信息披露上有较大区别外，就投资操作而言并无太大差别。”在他看来，发改委的备案制仅能引导投向，但对资金的募集、投资者利益保护都无约束，而这正是证券投资基金法的效力所在。

赞成统一立法的中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授也强调，“25家协会提出单独立法的可行性不高，PE要单独立法，立项都需要很久。错过了这次立法机会，可能会对这个行业造成不利影响。”部门博弈两种观点的分庭抗礼，尤其是看似“从下到上”的联合上书，无疑使历经数年的基金法修订再生波澜。而在部分人士看来，争议的本质还是在于监管之争。

“很难说这次的争论背后没有部门利益之争。”前述执行董事认为，此次草案对PE的监管扩张，无疑会对发改委的既有监管地位形成挑战。

实际上，两个部门在PE监管权上的较劲并非首次。发改委与证监会对私募创投的监管权争夺已经拉扯了很长时间。

“2008年，中央曾指示由发改委引导创投产业的发展与制度建设，这也就形成了由发改委监管PE的初始依据。但这几年来PE发展却一直游离在相关的法律制度之外。”前述执行董事称，PE已经成为资本市场的重要部分，但其法律地位却一直模糊不清，监管架构也很不完整，目前主要依靠行业自律。

这正是证监会向PE监管扩张的合理背景。2011年1月，启动了1年半的基金法修订工作取得阶段性成果，征求意见稿出炉并向业内下发，并将未上市公司股权纳入证券范围。

随即，当年2月，发改委首次出台了关于PE的监管文件，推进备案制度，进行PE行业的监管确权。

“两个部门对于PE监管都想确权，发改委也曾经起草了一个PE的立法草案，但因种种原因没有达成。不管由谁监管，对于市场主体来说，还是更关心自身的生存环境，不要因为一个新的界定便导致令出多门、多头受管，给行业与投资者带来不稳定的预期。”前述执行董事担忧道。

市场担忧这种担忧很具有代表性。

“放到一个框架下，会让PE的门槛更加透明，避免非法集资等情况，但私募与公募在流动性、投资标的、激励、风控机制等方面都有所不同，所以，难免有人会担心游戏规则改变，影响行业发展。”兴创资本的项目经理也同样担忧多头管控带来行业变故。

“目前看来，监管部门至少还有几点需要向市场明确，一是发改委与证监会如何确权与过渡；二是如何兼顾一、二级市场基金在投资理念、技术操作及生存方面的差异，行业还需要相关的立法、监管细节。”该经理分析。

此外，包括前述执行董事在内，也有观点认为，几年发展下来，PE行业在募集、投资、管理、退出几个主要环节已经自律得不错。“前两年的PE热潮，引发了很多空头PE，非法集资，为此发改委也下发了比较严格的备案制度，PE的私募性质决定了其是一个自律性比较强的行业，我们还是希望淡化管制，不要过度。”