政策性住房金融急需重构

据经济观察报2012.6.18报道

在多家媒体报道上海、武汉等多个地区的公租房入住率低，叫好不叫座等现象后，近日，住建部领导表示，将启动对“十二五”保障性住房建设的数量、质量，特别是数量的中期评估工作，根据评估结果或将调整建设规划。根据国务院公布的“十二五”规划，在“十二五”期间，全国计划新建保障性住房3600万套。事实上，这个指标从发布的那一天起就很纠结。2011年底住建部宣布已全部完成年初确定的保障性住房开工1000万套的同时，住建部副部长也坦陈：有部分地区存在“挖坑待建”的现象。进入2012年，根据政府工作报告，保障性住房开工计划已悄悄缩减到700万套，而各省、区、市陆续公布的2012年保障性住房开工计划普遍缩减了20％。

那么，3600万套的规模是不是真的太多了？显然不是，因为，哪怕是这个规划能如期完成，到“十二五”末我国城镇保障性住房覆盖面才达到20％左右，而新加坡带有保障性质的各类公屋数量占全部房屋的90%左右，香港的比例也在60%左右。完成“十二五”规划只是我国建立完善基本住房保障制度“万里长征的第一步”。从眼前来看，2012年是我国经济形势更为复杂的一年，中央要确保“稳中求进”目标的实现，首要的也是最关键的就是“稳增长”，确保保障性住房的投资规模，不仅能够弥补基础设施投资和商品房投资增长放缓的冲击，改善投资结构，还能有效启动中低收入家庭消费，带动多重内需。可以说，保障性住房的建设和分配任务能否完成是关乎“保增长、扩内需、促民生”的头等大事。

保障房建设如何过“钱”关

那么，调整指标的原因和根据又是什么？其一是大规模建设所带来的规划选址、土地开发、质量监管、选房摇号等多个环节的各项工作实际跟不上规模扩张的需要，准入和退出机制等方面的法规准备滞后和机构、人员不足，而另一个至关重要的原因是“差钱”。

据有关部门测算，要完成“十二五”规划指标，每年需开工1000万套，需要投资1.3万亿－1.4万亿元，预计约6000亿元将来自保障性住房的销售收入和租金，中央预算划拨资金约1000亿元，中央要求地方至少拿出土地出让净收入的10%，这部分可达2000亿－3000亿元，住房公积金增值收益可提供约400亿元，约3000亿－4000亿元资金缺口只能靠社会融资来解决。

账好算，钱难找。尽管中央出台了一系列政策，包括允许地方融资平台通过发债优先用于保障房建设，但在当前的背景下，受存款准备金率、存贷比等监管考核指标的制约，金融机构有限的信贷资源，只会优先配置到收益相对高的项目上，地方政府融资平台的潜在风险和担保能力不足也制约了发债支持保障房建设的可持续性。保障性住房出现了“中央热、地方难”、“地方热、银行冷”等现象。

由于收益与风险不匹配，作为保障性住房主体的公租房的市场化融资几乎不可能实现。以目前各地公租房的租金水平看，如果按照市场定价，住户很难承受，就会出现大量闲置。许多地区采取了低于市场价20%-30%的水平向住户收取租金，差额由政府补贴，但收回全部投资成本需要30年左右。很显然，除政府投入外，不可能有社会资金愿意参与其建设和运营。以北京市发行的保障性住房专项私募债为例，期限为2年，票面利率为6.2%，综合成本为7.2%。由于期限短，这一部分资金只能用于经济适用住房、限价商品住房等可售型项目，并且资金成本完全由购房人承担，从而推高了经济适用房的定价。

政策性住房金融和商业性住房金融的切割势在必行

从世界各国的情况来看，商业性住房金融政策对房地产市场既助涨又助跌。当前，我国住房金融政策最大的问题就是政策性住房金融的缺失。

美国次贷危机爆发的根源在于，上世纪末美联储长期实行过于宽松的货币政策，并减少对金融创新的监管，房利美和房地美的运作，极大地推动了美国住房市场的繁荣，房价飞涨。在美联储意识到房地产泡沫后，又自信依靠市场机制可以化解风险，只是采取连续提高利率和税收调节政策，但结果是反而导致了泡沫被刺破，引发全球性的金融危机。而在应对危机的几年来，尽管美联储长期将利率维持在极低的水平，甚至不管世界各国的反对实施所谓“量化宽松”的货币政策，但美国住房市场并没有走向复苏，相反，在危机初期还加剧了房地产市场的暴跌，时至今日美国房地产市场仍在继续下滑。

这样的现象和结果同样出现在欧洲，比如爱尔兰和西班牙。自20世纪80年代以来，爱尔兰经济高速增长中积累的资本被扭曲配置在房地产上，从1995年到2007年，爱尔兰房价平均上涨了3-4倍，房价相对家庭年收入的系数也从4增长到10，2008年爱尔兰整个国家信贷供应量为年度GDP的300%，在2006年房产泡沫最高峰时，用于购买土地的银行贷款相当于当年爱尔兰GDP的2/3。但泡沫总会破灭，2008年爱尔兰房价暴跌50%，银行资产随着大规模缩水，为维护金融稳定，爱尔兰政府不得不将银行危机转移到自己身上，最终形成主权债务危机。欧元区各国统一贷款利率后，西班牙利率从1995年的11%下调至2003-2005年的3.5%，大量外资流向房地产业，1999-2007年西班牙地价上涨了500%，2008年后随着房地产泡沫破裂，西班牙经济陷入危机并不断加剧，去年第四季度，西班牙房价大跌了11.2%，业界预计今年房价可能再跌30%。

事实上，如果我们追溯到上世纪80年代的日本泡沫经济的破灭和1998年的亚洲金融危机，原因和结果也惊人的相似。

那么，如何熨平货币政策对住房市场的影响，各国普遍在商业性住房金融外，实行公共住房政策和与之相配套的政策性住房金融。比如德国等实行“先存后贷”的合同储蓄模式，这种房贷的实质是“合作”而非赢利，并实行与之相配套的住房保障制度，再如，香港、新加坡等实行强制性储蓄融资和公积金制度，美国的联邦住房银行系统(FHLS)、韩国的国民住宅基金（KNHF）、巴西的国家住房银行都发挥着政策性住房金融的功能。

中国住房金融的发展源于住房制度改革所产生的金融需求，1991年2月，上海借鉴新加坡的经验而推出住房公积金制度，住房公积金早期对住房体制市场化改革发挥了积极作用，并带动了商业房地产信贷制度的建立和发展，但在随后的过程中，住房公积金的政策功能逐步被异化。

首先是银行和管理部门从规避风险的本能出发，更愿意将其贷给中高收入人群。现有的“低贷低存”原则加上“低息和免税”等优惠措施，更多帮助了中高收入居民购买商品房甚至是炒房，出现了住房公积金“劫贫济富”的现象。一方面是大量的低收入人群在缴纳了住房公积金后由于买不起房而长期甚至永远享受不到公积金政策的优惠，另一方面是住房公积金强制性归集，积压了大量的资金花不出去，而在通货膨胀面前，住房公积金实际在年年缩水。

由于定位的异化，住房公积金还被政府作为调控市场的工具之一，客观上对市场“助涨助跌”。2008年底，为应对国际金融危机的冲击，不少地方政府出台了各种刺激商品房需求的政策，普遍提高了住房公积金贷款额度，降低了首付比例和利率，住房公积金成为“救市”的工具之一。而在2010年以来的一系列宏观调控中，住房公积金再次被作为遏制房价过快上涨的工具之一。

政策性住房金融和商业性房地产金融的切割势在必行。一方面，要开放和搞活商业性房地产金融，通过金融创新化解房地产金融风险。另一方面要建立与我国基本住房保障制度相配套的金融支持政策体系，覆盖保障性住房土地开发、房屋建设、消费和运营管理的全过程，以形成长期的、充足的、稳定的、低成本的融资机制，平滑宏观经济波动带来的冲击，实现应保尽保的目标。

加快建立我国政策性住房金融体系

正如许多专家所言，当前，不论是在我国金融系统体制内，还是在民间金融系统中并不缺乏货币的流动性，缺少的是制度和机制，创新我国政策性住房金融制度体系刻不容缓。

2012年3月19日，北京市金融局、央行营管部等六部门共同研究制定的《北京市金融支持保障性住房建设的意见》出台，为我国住房金融政策的改革走出了重要的一步，金融机构对保障房项目的融资规模将不与商业房地产开发项目混同统计，公租房、廉租房建设贷款利率最高可下浮为同期基准利率的0.9倍，保障性住房债券将优先获批。近日，有媒体报道，住建部正在对《住房公积金管理条例》进行修改，温州、深圳等地也已陆续推出金融综合改革方案，有专家评论，温州改革方案重点是疏导民间资本的合理、合法流通，而深圳版本则更侧重于完善多层级与全方位的资本、融资市场的建设，将银行、保险、债券、创投、场外融资市场等全部纳入改革方案范围，一场场金融改革的大戏正在拉开。

笔者认为，抓住建立和完善我国基本住房保障制度的历史机遇，以住房公积金制度的全面改革为突破口，重构我国住房金融政策体系，可以作为我国金融改革开放和制度创新的另一项重要任务。

1、回归公积金制度的保障功能

对于我国这样一个人口众多、资源匮乏的大国，要解决大多数人的住房困难，就必须加快建立和完善符合国情的基本住房保障制度。对于这一制度的根本目标、原则要求、覆盖范围、实现方式、操作规程等重大问题，中央应尽快完成顶层设计。笔者认为，从最终目标来看，包括住房补贴和各种类型带有保障性质的房屋至少应该占到房屋总量的60%以上，管理制度再造后的住房公积金政策应该成为政策性住房金融的主体。

然而，一直以来对公积金用于保障性住房建设就有不同的声音，他们认为公积金姓“公”不姓“私”，它是由单位和职工以1:1的比例缴存而成，单位缴存的部分也属于职工个人所有，因此其管理权和增值收益应由全体职工所有，各地政府不应该任意改变和支配其用途。

笔者认为，住房公积金本身就是“公共品”性质的特殊资金。国家对1：1配套的强制力和对个人账户归纳资金的免税优惠，决定了国家征调住房公积金所归集资金用于保障性公共住房的建设与运营的合法性。坚持政策性金融的特色，是住房公积金在未来立足的根本，从供给方面提高政府建设保障性住房的可持续性，从需求方面增强居民购买或租用保障性住房的住房支付能力是公积金制度的基本任务。

实际上，在新加坡的做法是，在建设环节政府不采取直接将公积金用于项目建设贷款，而是以公积金购买政府发行的建设债券的方式，间接服务于保障性住房项目，这样做，一是规避了项目可能存在的还贷风险，确保了公积金的收益，二是保障了公积金的增值收益仍然归全体缴存人所有，用于自身的资金积累再扩大。

2、实行“新老划断”和“有限有扩”

因此，应规定公积金只能用于保障性住房建设和消费领域，而不能用于商品房的开发建设贷款，更不能用于商品房的消费贷款。已发放用于商品房建设和消费的公积金贷款在到期后收回，今后公积金只能用于支持保障性住房的建设和消费。

其次，扩大公积金的覆盖范围，强化对公积金的征收。一是在交纳范围上，要尽快实现从制度覆盖过度到人群覆盖。以新加坡为例，公积金会员占总人口77%。二是在交纳标准上，鼓励个人和企事业单位在政策范围内提高交纳标准。以新加坡为例，公积金缴纳数额按经济发展水平和工资收入情况不同介于员工工资的30%-50%，目前的平均水平是32%，其中个人交20%，企业交12%。要研究鼓励缴存的税收优惠政策，以期迅速做大公积金的资金规模，形成可持续的稳定的资金来源。

与此同时，在公积金的使用上要扩大范围，强化对使用的监管。在建设环节可采取公积金中心购买政府发行的专项建设债券的方式，将沉淀资金用于保障性住房建设；在消费环节，要扩大公积金的提取和使用范围，允许廉租房、公共租赁房等家庭用公积金交纳租金，允许居民提取公积金用于购买保障性住房的首付款，用于老旧房屋的维修、改造、装修等行为。

3、保持公积金政策的长期相对稳定

对公积金的存贷实行更低利率、周期更长的制度，同时规定公积金贷款的首付比例、存贷利率、贷款周期不随国家宏观信贷政策的调整而变化，以降低建设单位的成本，提高中低收入家庭的消费能力。比如，新加坡向建屋局发放兴建出租用的公共住宅贷款的期限是60年，兴建出售用的公共住宅贷款的期限是10年：1997年至2007年十年间，建屋局发放个人的组屋贷款利率一直保持在2.6%，只有新加坡主要商业银行的商业房屋贷款利率的一半，同时占房价20%的首付款也可由公积金支付。

4、改造住房公积金的管理体制

目前属地分割和事业化的住房公积金管理体制显然没有进行投资和金融风险管理的能力。在分割体制下，各地资金很难调用流通。短期内，明确方向，坚定地改造各地住房公积金中心为专业政策性住房金融机构，实行标准的金融机构运作准则，之后逐步形成全国集中决策、分散管理、资金统一调拨的特殊住房金融系统，纳入国家统一的金融监管体系。以改造后的住房公积金系统为核心，逐步建立成为中国的国家住房银行，发挥类似德国的“合同储蓄系统”、美国联邦住房银行系统(FHLS)、韩国国民住宅基金（KNHF）、巴西国家住房银行那样的住房金融系统中的中央储备银行功能。