财政部拒延到期地方债 地方政府扎堆“借新还旧”

据经济观察报2012.6.4报道

屋漏偏逢连阴雨。正当为前4个月财政收入增幅大幅下滑一筹莫展之时，地方政府三年前发行的第一笔“地方债”到期了。

今年3月到8月，全国31个省市自治区将陆续还清2009年由中央财政代发的地方政府债券本金和最后一年的利息，预计2100多亿元。

而“借新还旧”成为多数省份采取的还款措施。2012年即将新发的地方债使用安排中多数省份用于偿债目的的资金超过一半。

中国财经战略研究院财政研究室主任杨志勇（微博）认为：“这会是今后几年的主旋律。”而财政部科研所副所长刘尚希（微博）表示：“借新还旧一向是国债的操作方式，只要能循环，并无不妥。”

本报记者采访获知，各省在还款方式上经过与财政部协商，采取了多种操作模式。除了发新债还旧债，还有部分省份并未在地方债使用中安排借新还旧，而是寄望延期2-3年，但这一要求并未获财政部同意。也有部分省份表示不排除以银行贷款还地方债。

地方债到期

上周，新疆2012年地方债资金安排使用方案获自治区人大通过，72亿的地方债中41.4亿元用于偿还2009年地方债。新疆财政厅官员对本报记者表示，新疆已经还清了3月30日到期的第一笔30亿元地方债，是用地方收入先行还款。“我们的还款安排专门与财政部沟通协商过。”上述官员表示。

今年的新疆地方债预计在6月份发行，新疆通过财政收入的调剂垫付了到期本息，待地方债发行后填补财政收入。

据财政部公布的地方债发行公告统计，截至5月31日，已有1078亿地方债到期，到8月底，2009年发行的2000亿地方债全部到期。

新疆并非个例。在上周，全国有十几个省份召开了人大常委会审议通过了预算调整方案，即增加了2012年的地方债收支预算。与往年地方债使用上主要用于民生工程、中央项目的配套不同，很多省份将地方债多数用于还清到期政府债务。在地方债范畴，借新债还旧债从个别现象变得普遍。

杨志勇认为，这一现象将会是今后几年的主旋律。他分析：“地方债期限结构单一，这会导致债务集中到期。”

2009年时，当得知有地方债可发，地方政府几乎挤破了头往北京跑，他们拿着项目安排、还款计划和信誓旦旦的承诺，希望可以多发一些债。

那一年中央财政代发地方政府债共2000亿，贷款期限3年，利率大部分在1.8%左右。

甘肃省财政厅厅长张勤和在省人大常委会上建议，2012年55亿元地方债全部用于偿还到期的2009年地方政府债券本金。

今年，陕西省计划发行85亿元地方债资金，主要用于保障性安居工程建设地方配套和偿还到期地方政府债券两个方面。省级将分得45亿元，其中30.2亿用于偿还省级地方债本息。

湖北省在今年103亿的地方债中，省级安排21亿元，主要用于偿还到期政府债券省级使用部分本金；转贷市州、县（市）债券资金82亿元，其中22亿元的一部分用于偿还到期债本金和化解普通公路债务。

山西省今年发行地方政府债券65亿元，其中省级留用40亿元，部分用于2009年乡村公路建设债券“贷新还旧”。不仅是财力薄弱的中西部地区，山东、江苏这样的财政大省也免不了借新还旧。

山东省有30亿地方债在4月份到期，29亿元在7月到期，但本年度山东省安排的偿债准备金只有7.1亿元，其余则需依赖今年地方债的发行。

江苏省今年发行地方政府债券110亿元。其中5年期债券60亿元全部转贷给市县用于缓解市县还款压力。

地方债发行采取中央代理发行，代办还本付息业务，即到期后由中央财政实施还款，地方财政将本息及时足额拨付中央财政账户。

据悉，各省份通过与财政部协商，采取了不同的还款方式。“虽然有合同日期，但这也是灵活的，双方如果谈好，晚还个把月并不影响风险，银行贷款中，贷款人和银行间也经常有这种暂时延缓还款的现象。”刘尚希表示。

无望的延期还款

6月上旬，宁夏2009年的地方债就要到期了，30亿本金和一年的利息需要还清，这让当地政府颇为头疼。与上述十几个省份不同，宁夏今年33亿的地方债用途已经核定完毕，全部用于保障房建设和中央投资项目的配套，其中很多还是新开工项目。而预算中偿债准备金安排不到10个亿。

宁夏以及数个省份曾经为了地方债还款事宜数次拜访财政部，希望能够给予延期或减免，但财政部并未同意，要求按期还款，否则扣款。据悉有的省份希望延期数月，而有的省份则希望2到3年后还清。“一旦不能还，财政部直接从地方一般预算收入中扣款，这会让地方很被动，因为那些收入已经都有了指定用途，直接扣款会影响整个预算执行。”上述宁夏政府官员说。

一些省份表示，如果到期实在没有办法还清，只能借助金融机构，通过新的银行贷款偿还。

地方债发行之初，财政部提出，地方政府必须在一般预算中安排偿债准备金，各省份几乎均建立了偿债准备金，但额度并不高，每年只有几个亿，相对于每年到期的几十亿甚至上百亿地方债相比只是杯水车薪。

“地方债早期期限结构不合理，只有3年期一种，导致债务集中到期，后来增加了少部分5年期，但结构仍过于单一。”杨志勇说，很多项目三年还没有产生利润，这也是地方还款难的一个原因。

杨志勇认为，根据地方债结构，直到2015年地方还款普遍面临难题，借新债还旧债也会比较普遍。

雪上加霜

今年前4个月的财政收入虽然仍为增长，但增幅的下滑让地方政府一筹莫展。

三年前，陕西省财政厅预算处处长夏晓中在接受媒体采访时表示，快速增长的地方财政收入成为陕西地方债偿还的后盾。

2003年以来，陕西省地方财政收入年平均增幅超过20%，不仅陕西，全国各省份财政收入增速几乎均超过20%。

2012年全国财政收入目标9%，比往年提高了一个百分点，宁夏自定目标17%，江苏南京等市也到16%。但是前4个月的财政收入情况并不乐观。1到4月全国财政收入同比增长12.5%，4月则低于全年目标，下降到6.9%。

在宁夏政府官员看来，今年是近5年来最难熬的一年。宁夏政府官员表示，宁夏现在的财政收入增幅10%左右，已经低于年初目标，而其中最要命的是税收增速始终上不来，目前的增速主要依赖非税收入的拉动。“非税收入都是有专门用途的，很多必要的支出安排不上。”上述官员解释。宁夏的税收收入占全部财政收入的80%左右。

今年1-4月，陕西省财政总收入比上年同期增长16.15%，财政厅副厅长王范儒分析，“收入增长主要依靠非税收入和地方税种拉动，主体税种低幅增长甚至负增长，形势比较严峻，完成上半年收支任务压力很大”。

陕西省财政厅提出，确保5月份财政收入达到序时进度，并尽可能超收一些，增速不能出现大的回落。

刘尚希认为，财政收入增幅下滑，但并没有低于年初预算目标，所以地方债还款或有延迟还款，但不会影响整体，还谈不上风险。

对于已经达到8500亿元的地方政府债券额度，记者采访的多位地方官员表示，地方债逐步推开、稳中求进的方向不变，地方政府会珍惜信用。