叶檀：发地方债逐步实行财政联邦主义是否可行？

允不允许地方政府发债，是衡量中国地方财政自主权的重要指标，也是看中国能否理顺中央与地方财政关系的重要步骤。

渴望获得发债权的地方政府被当头棒击。6月26日上午，全国人大常委会审议预算法修正案草案，删除了一审稿中关于地方政府举债的规定，明确“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”、“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这虽然是目前预算法的基本规定，但考虑到此前财政部代为地方政府债已经诞生，人们预期此次将打开地方政府债的一道闸门。

此次强调不允许地方政府发债的理由，来自于对地方债务风险的考量。全国人大解释说，是因为一些常委委员、部门和专家提出，近些年地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。法律委员会经研究认为，地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务应从严规范。

地方政府债务闸门必然被冲破。

我国从未允许地方政府自主发债，但地方政府各种融资步伐从未停止。2011年6月27日，审计署发布审计报告称，中国地方政府有10.7万亿元人民币负债。其中地方投融资平台功不可没，根据审计署调查的6,576家融资平台公司，政府性债务余额高达4.97万亿元。另据一项未经证实的数据，中国人民银行审查了约一万家地方投融资平台，政府性债务余额高达14.4万亿元。只不过其中的大部分划归为公司债，还有一部分以企业债或者信托的形式出现。当年8月，《中国证券报》援引权威人士透露，经过数轮清理，约三成平台贷款将转为一般公司类贷款，涉及2,900家平台，合计2.8万亿元人民币。

目前地方财政陷入僵局。一方面是各项支出减少成效不明显，另一方面是伴随实体经济的税收收入上升乏力，一些地方出现了预征明年税收的情况，占地方财政一般预算收入半壁江山的土地财政节节下降，今年上半年土地收入粗算减少百亿以上。根据国土资源部的数据，从1999年至2011年这13年是中国土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额约12.75万亿元，几乎年均1万亿元。一旦土地收入下降，地方政府融资、融资担保就将出现紧缩现象。

地方发债是个典型的中国式两难命题，如果允许地方政府发债，地方政府失去自制力大规模举债、大搞基建、未来财政破产怎么办？审计署的报告显示，有78个市级和99个县级融资平台各自的债务总额都超过了所在地方政府年收入的100%。如果不允许地方政府发债，那么，地方面临的财政难题怎么办，是允许房地产回潮、提升土地溢价率，还是让地方政府征过头税，向企业横征暴敛？

在改革转型期，如此的两难命题有一大串——如果允许发行市政债，地方政府违约怎么办？信用评级造假怎么办？如果不允许发行市政债，地方的基建工程变成半拉子工程怎么办？如果允许资产证券化，银行等金融机构将有毒资产做成证券化产品卖给投资者怎么办？如果不允许资产证券化，金融机构的资产负债表恶化怎么办？中国的金融创新怎么办？

一连串的问题均缘于对监管的不自信，对市场的不信任。换成监管与市场角度看问题，一切将迎刃而解，地方政府拥有发债权水到渠成。

美国允许发行地方债。美国地方债包括州级和州级以下政府发行的各类债券，分为一般责任债和收益债两种：前者由政府担保，与政府财政挂钩，由政府财政部门统借统还；后者以拟建项目收费或经营收入作为偿还来源，涉及各类基础设施建设。责任债由地方财政担保，不能用于地方政府运作，不能用于给公务员发薪，更不允许用于三公消费，主要用于公民医疗、公立大学补贴等方面；更重要的是收益债，即与项目、工程相连，在发债之前必须经过投资收益测算与信用评级，由投资收益偿还。

美国地方债也存在问题，在次贷危机之前，借贷容易成本低，地方政府大手笔借钱、大手大脚花钱，但危机之后很多地方政府濒临破产，据美联储统计，截至2010年第三季度，美国地方债高达2.39万亿美元，规模居世界第一，其中州级债务1万亿美元，州以下地方债务1.39万亿美元。而2009、2010两个财年，美国各州总开支40年来首次连续下降。各州收入1.5万亿美元，开销比税收多近5000亿美元，还面临1万亿美元的养老基金（包括退休金和医疗福利）缺口，各州开始减少税收优惠措施，严惩偷漏税，同时节约行政开支。

地方债危机不是取消地方债的理由，而是重新建立监管举措、反省货币政策的契机。如果中国允许地方政府发债，必须有前提条件：首先，地方政府实行公共财政，公开财政预决算的详尽数据；其次，公开发行债务的用途，做到专款专用；第三，对于用于项目的债务，实行严格的第三方项目评估机构，对所有的地方债实行严格的信用评级。地方政府拥有不同的信用，就享受不同的借贷成本，让信用与专业判断产生价值。最后，当地方债务出现风险时，有破产重组程序。这些是发行地方债不可或缺的程序，是通向财政联邦主义的公开、公平程序。

发债不必然产生混乱与寻租，不发债并不必然减少金融危机，关键是有公共财政与约束机制，没有证据证明，财政部、发改委的信用必定强于地方政府，反对地方政府发债，将会丧失改革的良机。我国民国时期个别省曾有联邦式的地方财政，却因不稳定无疾而终。希望此次能够成功，一起成功的还有中国的市场经济与公共财政。