杨红旭：村建公租房是巨大的制度进步

在近日召开的“全国国土资源工作会议”上，国土资源部部长徐绍史正式披露允许地方试点集体建设用地建设租赁房，北京、上海已获批准。此消息一公布，有人挺，说造福城里人，受益村里人；有人批，小产权房会“借尸还魂”，村里人利益将被侵；更多人则有点莫名其妙，看不懂。

自2009年以来，国家大力推进保障房建设，尤其是公租房正成为主导产品。但进程并不顺利，尤其投资回报周期长、收益率低的公租房，难惹社会机构的青眼；而光靠政府力量，并不能完成此历史性壮举，而且还得考虑长期运营的可持续性，否则，很容易重走历史回头路：1998年房改之前，我国原本实行的就是低租金、福利化的公租房制度！

公租房建设的困难，可归结为两点：缺钱、缺地。前者是普遍性的，后者在一线城市和部分二线城市比较突出。在这种情况下，鼓励村集体投资、建设、运营公租房，就成为一条可行之路。可行性主要有二：一是，在很多城市，农村集体用地存在闲置、利用率低的情况；二是，村集体投资建设，成本低，可以在租金低于市场租金的情况下，仍能获得一定的回报率，村集体有驱动力去干这档事。

方案是可行的，道路是曲折的。2010年6月，七部委联合出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》之前，曾有一份征求意见稿，当中规定：政府主导，市场运作，主要由企业等社会机构投资建设，包括集体经济组织可利用集体建设用地投资建设。终稿中则淡化了社会投资，且没提村集体。说明在村集体参与公租房建设上面，存在严重的意见分歧。

2011年5月，《国土资源部关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》提出：对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的个别直辖市，确需利用农村集体建设用地进行公共租赁住房建设试点的，城市人民政府必须按照控制规模、优化布局、集体自建、只租不售、土地所有权和使用权不得流转的原则，制订试点方案，由省级人民政府审核同意，报国土资源部审核批准后方可试点。未经批准，一律不得利用农村集体建设用地建设公共租赁房。由此可见，总体上是防范乱建公租房，但又为直辖市的试点开了一道口子。这样，才有了今天京沪试点之实践。

其实，上海在这方面的尝试，走在了全国前列。2010年9月，上海出台的《本市发展公共租赁住房的实施意见》中规定：可综合利用农村集体建设用地，适当集中新建。追溯的更早点，2009年上海出台《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》中提到：农村集体经济组织利用农村集体建设用地建设、主要定向提供给产业园区、产业集聚区内员工租住的市场化租赁宿舍。

笔者强烈支持集体建设用地建设公租房。理由有三。其一，有助于增加公租房供应。公租房保障面远大于廉租房、经适房，尤其是将新就业职工和外来务工人员包括进来，这是巨大的进步。只要村集体愿意参与公租房，城市政府和市民没有任何损失，有何不可？

其二，村民可借此获得财产性收益。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：逐步建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这是一个改革方向，但近几年困难重重，乏善可陈，既然短时间内无法实现城乡统一，那么盘活农村集体建设用地，建公租房出租给市民，总归能给村民带来一些收益——财产性收益。

其三，公租房并非“万恶“的小产权房。按现行法律：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。集体用地上所建的公租房只租不售，完全合法。至于说村官们会否从中谋利，盘剥村民利益，那是另外一个话题，涉及农村民主制度、村民自制。但有一点须搞清楚，村里参建公租房，是做蛋糕；租金分配，是分蛋糕。让村民有蛋糕吃，总归比没的吃要好吧。