债压乡镇：隐性债务3万亿

据经济观察报2011.11.14报道

对于一个每年财政收入只有50万元的乡镇来说，要偿还两个多亿的欠款，即便不考虑利息因素，也需要400年的时间。这一案例出现在财政收支情况较好的中国经济第一大省广东，本报记者近日实地调查了云浮市都杨镇的债务现状。由于其超过2亿元的债务，而成为研究广东乡镇负债的一个难得的样本。

曾经对广东乡镇负债问题进行过专门调研的广东省社科院珠三角区域经济研究中心主任成建三表示，根据其所调研获得的情况，广东乡镇一级的负债问题“非常严重”，在很多地区，一般乡镇负债几千万都是“很平常的事例”。

根据国家审计署审计长刘家义所作的审计工作报告，全国地方政府性债务余额共10.7万亿元。独立研究机构FOST（福盛德）认为，审计署报告明显低估了地方政府的债务规模，并认为这一低估主要表现为：一是四级地方政府仅统计了三级，而乡镇政府债务问题突出；二是地方政府融资平台公司的数目偏低；三是地方政府债务中的银行贷款数额可能被低估。

乡镇隐性债务已成为一枚滴答作响的定时炸弹。

FOST报告测算，如果计算上乡镇政府，四级地方政府的债务是13.5万亿元，比审计署的统计多出近3万亿元，也就是乡镇一级政府至少存在3万亿元的隐形债务。

蝴蝶在热带轻轻扇动一下翅膀，遥远的大洋彼岸就可能造成一场飓风。乡镇作为国家政治体制谱系的“神经末梢”，其经济安全，关系全局。

都杨:400年才还得清的债

吴战江上任乡镇领导以来最头疼的事情就是如何设法偿还镇里历年来欠下的债务。

今年37岁的吴战江尽管1998年从广东工业大学毕业后一直在乡镇工作，深知乡镇工作的艰难琐碎，然而自从担任云浮市云城区都杨镇分管经济的常务副镇长以后，每天必须面对从几大银行到60多个个体老板组成的庞大债主以及天文数字般的欠款时，即使有再好的心理准备，心情也难得轻松起来。

“欠债还钱天经地义，”吴战江说，但是，对于一个每年财政收入只有50万元的乡镇来说，要偿还两个多亿的欠款，即便不考虑利息因素，也需要400年的时间，“更何况利息一刻也不会停止增长”。

吴战江说，欠款基本上都是以都杨镇在上世纪80年代成立的经济发展平台——都杨镇经济发展总公司的名义欠下，而现有的大部分债务主要也是由上世纪八九十年代推进普及义务教育工作和基础设施建设造成。

据了解，总人口5.1万，面积249平方公里的都杨镇，2003年由都骑镇和杨柳镇两镇合并而成，与此同时也继承了上述两镇合并前欠下的所有债务——20910万元（其中本金11585万元，利息9325万元）。

按照当地有关部门提供的数字，在20910万元的负债中，大致可分为以下几类：一是公路类债务共2302万元，其中本金1784万元，利息518万元；二是建筑工程类债务共1168万元，其中本金668万元，利息500万元；三是学校类债务共527万元，其中本金505万元，利息22万元；四是公司贷款发展乡镇企业、农田水利建设等债务16913万元，其中本金8628万元，利息8285万元。

吴战江表示，造成债务主要原因有两方面：首先是上世纪八九十年代，为贯彻国家“普九”政策，都杨镇确立了“再穷都不能穷教育”的思想，投入了大量的财力改造中小学校，导致支出超前规模过大。

其次是，都杨镇既是一个经济欠发达的边远乡镇，又是一个革命老区，行路难、水利建设滞后、乡镇企业效益差等问题一直都是经济发展的巨大困扰。为了解决上述问题，促进经济发展，都杨镇在乡镇建设、道路改造、发展乡镇企业和水利建设等方面投入了大量的资金。

后来，由于取消了教育附加费的征收，致使教育欠债越来越大，再加上落实上级关于资源型企业“上大压小”的政策，都杨镇大多数乡镇企业因此关闭停产，在失去经济来源之后，历史欠债不断加大。

吴战江表示，无可否认，都杨镇政府自身财力严重不足，上述投入又远远超出了都杨镇财政所能承受的能力，使得上述绝大部分工程不得不由都杨镇经济发展总公司靠贷款和借款完成，由此形成大规模的负债。

“迄今为止所有的债务都是以前欠下的”，吴战江说，2003年以后就再没有欠下新债的情况。

吴战江表示，现在都杨镇一年的税收在2000多万，原则上除了正常的运作资金以外，剩余资金都会用来还债，一年下来大概有五六十万的样子。一般情况下，镇里逢年过节都会向所有债主还款，比如中秋节、春节等等节日，每个债主从几千块到几万元不等，如果有小孩需要上学或者家里有病人需要用钱的就优先考虑。“目前，都杨镇经济发展总公司对到期债务一时没能全面还清的，均与债权人协商、签订了分期还债协议。”吴战江说。

中国人民大学行政管理学院教授毛寿龙说，像广东云浮市都杨镇这样的财政实际上是一种“破产”财政。

吴战江称，对于“普九教育”、“公路硬底化”等原因形成的历史债务，将积极向上反映都杨镇的实际情况，争取上级有关政策的支持和分类扶持，以尽快渡过难关，希望积极争取债权人的谅解和支持，协议分期还债。

然而，也有一些债主表示，对于都杨镇政府的还款问题，实在是不好说。一位100多万债务被拖欠了十余年的债主陈先生表示，每年仅只逢年过节象征性地还一点，利息都不够，但也没办法。

原肇庆市端州西江土石方工程公司负责人苏政华对本报记者说，都杨镇政府对于还款都有协议，但并未完全执行。而且，剩余的355万，按照现在每个季度只还1万元的速度，不算利息，照这个速度，要近100年才能还完。

苏政华称，向政府追债难度很大。“每次只还5000或10000元，且须经都杨镇委书记签字方可。”

“广东相当一部分乡镇也不同程度存在负债。”都杨镇一位乡镇干部说，“这些历史欠账难以一下还清，某个债主催得急了，镇里就象征性拿出一点钱打发一下。”

据记者了解，在都杨镇的债主里，除银行等大债主外，还有包括苏政华在内的约60名个体老板。

并非个案

云浮市有关负责人一再向记者强调，都杨镇欠债情况在整个云浮并非独有的问题，而是一个带有普遍性或者说是共性的问题。

“都杨的问题之所以突出的主要原因在于，一是它本身是在原有两个镇，即2003年由都骑镇和杨柳镇两镇合并而成，同时继承了原有两个镇的债务，合并之后，数量就显得很大；此外，都杨镇辖区的都骑和杨柳在历史上都属于革命老区，一直以来经济基础十分落后，辖区人民在发展经济方面有更加强烈的要求。”云浮市云城区委宣传部副部长何波这样解释都杨债务的历史情况。

事实上，整个云浮市乡镇债务的情况与都杨相差无几。对此，广东省省情研究中心曾做过专门调研，并形成报告。

在该中心发布的一份对云浮市20个镇（街）进行调研后的报告中，首先就用这样的词语“可用财力不足，收支严重失衡”来评价云浮市乡镇的财政状况。

该报告指出，云浮市乡镇经济基础差，发展缓慢，缺乏财税收入来源，财政非常困难，经费缺口大，主要靠上级的财政转移支付解决，是“吃饭财政”，甚至是“讨饭财政”。

在调研到的20个镇（街）中，2004年经费来源共9135万，其中由上级财政转移支付4709万元，占52%，有些镇财政转移收入占到八成，基本上是用于支付在编人员的工资。

报告指出，在国家停止收取农业税的背景下，由于国土收费已基本没有，以前的集资摊派、搭车收费、行政调入等增收的渠道已堵死，计生管理逐渐规范，征收计生的社会抚养费也已大幅减少，特别是自农业税费改革和免征农业税以来，乡镇财政收入渠道变得更窄，下拨的转移支付资金难以填补财政资金缺口，开支项目却大多呈刚性增长，使乡镇财政雪上加霜，乡镇的日常运作非常艰难。

云浮市很多乡镇连办公室电话费都无力负担，部分乡镇有拖欠社保费和未能按时足额发放干部职工工资的现象，基层干部的基本生活难以得到保障。目前，部分乡镇为保运作，只能通过变卖资产、土地开发出让、上级补助和争取有关部门支持等筹措经费。

在广东省省情研究中心调查涉及的20个乡镇中，政府欠债总额就超过10亿元，其中债务最多的镇达25949万元，最少的镇也有486万元，平均每个镇负债5430万元。报告认为“乡镇债务如此之庞大，已超过实际偿还能力”。

实际上，这样的情况不仅在云浮，即使在整个广东，也是一个较为常态的现象。广东省社科院珠三角区域经济研究中心主任成建三表示，在他曾经专门调研过的广东省河源市的乡镇，欠债几千万元的乡镇比比皆是。不少乡镇领导为了躲避讨债，甚至逢年过节都不敢呆在家里。

事实上，类似都杨这样的乡镇债务，不仅广东，即便在中国也已成为一个普遍的问题，以致有分析人士据此将其称为威胁中国经济的一个“隐性深水炸弹”。

“目前规模巨大的乡镇债务之所以没有对经济发展构成威胁，原因在于没有集中爆发”，成建三认为，一般情况下，乡镇及其上级政府都会针对突出的问题采取一些化解的措施，比如针对私人欠债部分采取一些逐步偿还措施，或者是借新债还老账等等的方式，控制矛盾不至于失控。

广东当代经济研究中心主任杨正浒对广东个别市县的偿债能力表示了忧虑。他表示，在个别市县，地方政府的债务率已超过了100%，部分已经超过了200%，远超警戒线；个别市县地方政府的负债率也已经超过了10%这一警戒线，严重的已经超过20%；还有一些政府融资平台公司的资产负债率超过了60%，有的甚至超过90%。“一旦发生债务风险，地方财政将不得不为这些债务兜底。”

“而如果出现经济增长和财政收入增长放缓，也有可能诱发地方偿债风险。”杨正浒说。

债务风险

在广东省省情研究中心的上述调研报告中，对云浮市乡镇债务形成的主要原因得出如下结论：一是上世纪90年代初，乡镇政企不分的体制下，投资决策失误，举债上项目、办企业，造成血本无归；

二是刚性支出过快，“九五”期间“普九”达标、学校改造、水利建设、修路、“两大会战”以及各种达标升级活动，国家专项资金投入有限，要求乡镇筹措配套建设资金，乡镇只能大规模举债投入，这是乡镇债务的大头；

三是基层政权建设投入，办公场所修建，造成的基建性债务；

四是发放工资和补贴公益事业负债。目前乡镇与县（市、区）财政都是“收支两条线”，乡镇干部基本上是县级财政统发工资，但只是“裸体”工资，补贴、差旅等费用由乡镇自己解决，还有差额拨款和自收自支人员的工资也由乡镇政府解决；同时农村公益事业投入由乡镇承担。因资金来源有限，只能通过借贷解决，使债务不断增加。

广东省省情研究中心的上述调研报告指出，税费改革之前，本来乡镇财政风险就已经存在，但那时乡镇可以通过向农民摊派以转嫁风险，通过多方借债向外转移风险，通过寅吃卯粮向后转移风险。

而在税费改革之后，由于上级财政预算安排农村税费改革专项资金不能满足基层的需要，乡镇可用财力大大减少，为保运作再度举债，形成旧债未还又背新债的沉重债务包袱，财政债务风险进一步加大。

对于乡镇债务的数字，一直以来并没有一个明确的说法。广东省社科院珠三角区域经济研究中心主任成建三认为，这是由于目前中国财政属于分灶吃饭，下面乡镇一级的数据并不向上汇报，所以即便是广东省财政厅也难以具体掌握全省乡镇欠债的数字。

他表示，现在乡镇的欠债基本上都属于隐性的债务，再加上由于我们的财政风险控制体系并不像欧美那样，在欠债超过一定的指标以后，必须要采取切实的化解措施，所以一直成为一个巨大的财政风险。

成建三表示，目前在中国，即便是广东这样的经济大省，也没有能力解决乡镇欠债问题。原因在于，一是很多债务都是隐性的，难以掌握具体的数字；二是债务本身的巨大，以省级财政之力，难以承受。

广东省社科院区域与竞争力研究中心主任丁力认为，云浮市都杨镇政府负债情况具有样本价值。他表示，虽然我国现行的法律法规明确规定地方政府不能举债，但事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营。由于财政资金偿债能力不足，很多地方政府通过借新债还旧债、拆东墙补西墙的现象非常普遍，中、西部等经济欠发达地区尤甚。

值得一提的是，在记者采访过程中，有乡镇领导表示，之所以难以得到乡镇债务的真实数据，原因在于，面对调研者，掌握真实情况的乡镇干部往往都会首先猜测调研者的目的，如果是将要以此数据问责的，那就尽量缩小数据，而如果将此作为上级解决乡镇债务问题的基数的话，又肯定会将上述数字大为扩大。

丁力认为，在目前地方政府事权和财权不对等的现状下，靠中央转移支付或地方土地财政都是暂缓之计。“改革分税制，让地方的财政权和事权匹配，才是解决地方债问题的根本。”“逐步完善省以下财政体制改革，重点推行省直管县，增强地方政府财力，才能从体制上解决地方政府财力缺口的问题。”丁力说。