发改委：尽快建立我国地方政府债务管理体系

2011-08-29  来源: 中国证券报

最近，国内部分机构对中国地方政府债务风险及城投债券风险给予了关注，产生了较大影响。针对这些关注，中国证券报记者日前专访了国家发展改革委财政金融司司长徐林。他就上述关注问题指出，目前我国出现政府性债务违约可能性并不大，下一步将进一步完善城投债券发行制度和防范风险机制，并尽快建立我国地方政府债务管理体系等。

政府性违约可能性不大

中国证券报：随着欧美等国主权债务危机陆续爆发，有关方面对中国政府债务特别是地方政府债务的潜在风险更加关注，您如何看待政府的举债行为和债务风险？

徐林：吸取欧美等国主权债务危机的教训，采取必要措施加强政府债务管理，防范我国政府债务风险，十分必要。但在具体评估我国地方政府债务风险程度时，也要看到我国与欧美国家的不同之处。

从举债目的看，我国地方政府性债务，特别是地方投融资平台公司形成的债务，主要用于各地基础设施的投资建设。考虑到基础设施建设具有一次性投入规模大、投资回收期长、当代人投资后代人享用等特点，通过举债进行建设，当代人和后代人共同承担债务还本付息责任，可以更好地体现代际公平，克服当期建设资金不足的瓶颈制约，有利于加快完善基础设施和投资环境，促进经济社会发展，是一种合理的基础设施投融资建设行为。政府举债建设形成了大量资产，相当部分资产具有长期的直接收益，一些没有直接收益的项目，也具有间接的经济效益或社会效益，对促进当地经济增长和政府财力的增长，都具有积极意义，不能简单地用“寅吃卯粮”来作价值判断。

当然，这并不意味着政府可以无节制地借债，关键是要把投资规模和债务规模，控制在合理的范围内，防止出现系统性的偿债风险。

国务院高度重视防范地方政府债务风险，从2009年下半年就开始要求有关部门调研这一问题，并出台了规范地方政府融资平台公司管理和举债行为的文件。国家审计署还专门组织力量，对全国各地的政府债务进行了严格审计。审计署的审计结论表明，我国地方政府的累积债务相对于偿付能力来看，风险是总体可控的。从相关债务指标看，我国包括中央政府债务和地方政府债务在内的政府债务余额占国内生产总值的比例不到50%，远低于发生债务危机的欧美国家。

考虑到我国正处在经济快速增长期，政府财力增长也相应较快，政府还拥有较多的可变现资产，相对于目前的负债规模，政府总体上具有较强的偿债能力。随着各级政府和有关监管部门越来越重视对地方政府债务风险的防控，采取积极有效的措施化解部分地区和领域的债务风险，在我国出现政府性债务违约的可能性是不大的。

中国证券报：最近，债券市场城投债券发行不畅，发行利率较高，从城投债券发行监管部门的角度，您如何看待这一现象？

徐林：出于对地方政府债务风险的担忧，最近投资者对地方政府投融资平台公司发行的“城投债券”的还本付息能力也产生了怀疑。

我认为，投资者采取措施防范风险是成熟的表现，但出于对我国地方政府债务风险的不合理判断，并进而对城投债券进行唱空或做空，是没有必要的。

最近企业债券特别是城投债券的发行难度加大，发行利率也有较大幅度上升。主要原因有两个：一是我国货币政策由适度宽松转向稳健，人民银行多次提高存款准备金率和存贷款基准利率。不仅是城投债券发行利率，债券市场所有品种发行利率整体上都表现出向上的走向，这是货币政策调整的正常结果；另一个原因可能是投资者对地方政府债务风险和城投债券风险的担忧，导致城投债券发行产生较高的风险溢价。

城投债券收益率上升，对债券投资人来说不是坏事，有利于提升城投债券的资产配置价值。对发行人来说，由于融资成本提高，则需要在发债时机和发债规模上进行合理的把握。

至于城投债券的风险一定就高于同级别其他信用债券的看法，我个人不赞成这一判断。城投债券是投融资平台公司债务中条件最严格也是最透明的债务，债券发行人是优质的，还本付息也是正常的。投资者对城投债券风险表现出的恐慌，是没有必要的。

加强城投债监管 完善制度建设

中国证券报：城投债券作为地方政府投融资平台公司公开发行的债券，这几年发展比较快，有的媒体甚至用“井喷”来描述，您如何看待城投债券这几年的发展和作用？

徐林：这几年城投债券发行数量的确有所增加。地方投融资平台公司通过发行债券进行融资，符合提高直接融资比重的要求。考虑到债券融资相对于银行贷款在融资成本、融资期限以及流动性等方面的优势，城投债券也适应了发行人和投资人的需要，这是这几年城投债券发行规模不断扩大的主要原因。

“十一五”期间，我委核准发行的企业债券累计为12970亿元，其中城投债券共发行3475亿元，占比只有26.8%。

城投债券的发行有比较严格的条件，除了要满足《证券法》、《企业债券管理条例》等法律法规规定的发债条件外，城投债券募集资金必须用于符合国家产业政策并经过合规审查的政府投资项目。

从已发行的城投债券用途看，主要用于城市给排水管网设施、道路、桥梁、燃气、热力、垃圾和污水处理等市政基础设施，江河湖泊治理，保障房建设和棚户区改造，产业园区基础设，城市轨道交通，城市文化和体育设施，地震灾后重建等领域。这些项目建设，对地方经济社会发展、城市设施改善、污染治理和环境保护等，都起到了积极的作用。随着我国资本市场的进一步发展，城投债券作为中国债券市场的“准市政债”，发行规模还会稳步扩大，一方面为城市基础设施建设提供更加规范透明的融资渠道，另一方面也为广大机构投资者提供更好的固定收益类产品。

中国证券报：面对市场对城投债券风险的担忧，作为监管部门，是如何更好地防范城投债券可能出现的风险的？

徐林：从目前看，虽然已发行的城投债券的还本付息都是正常的，但客观地说，城投债作为一个信用产品，不可能是完全无风险的。

最近，有媒体对城投债券用“违约开始了”、“违约在蔓延”为标题进行了连续报道。我看了以后很受震动，虽然报道内容并没有具体的城投债券还本付息违约案，但却提醒了我们要更加关注城投债券可能出现的风险，并采取措施切实保护债券投资人的合法权益。

作为城投债券发行监管部门，我们对城投债券发行人的审核一直是比较严格的。首先，地方投融资平台公司申请发行债券，必须符合一些基本的条件：企业必须连续三年盈利，且三年平均净利润能够覆盖债券一年利息；企业发行的债券余额不得超过其净资产的40%；募集资金投向必须符合产业政策，所投项目必须经过合规性审查。从去年开始，我们还控制了投融资平台公司发债的范围，只有列入全国财政收入百强县的县级及县级以上政府投融资平台公司，才能申请发行“城投债券”。为了将城投债券的发行与地方政府性债务风险的控制相结合，我们还规定，如果一个地方的累计政府性债务占财政总收入的比例超过100%，就不得再通过发行“城投债券”新增政府性债务。正是有了这样一些严格的规定，使得很多投融资平台公司，难以满足发行“城投债券”的资格和条件，这在相当程度上控制了城投债券的发行规模，也降低了“城投债券”的风险。为了控制地方政府“本届发债下届还钱”的道德风险，针对城投债券，我们还安排了专门的偿债均摊机制，也就是将债券还本压力在债券存续期内进行合理分摊，避免在最后一年累积过大的还本压力和风险。

中国证券报：最近，有媒体报道了云投集团等发债企业转移核心资产，损害债券持有人利益的事件，并对债券市场形成了不小的冲击。作为监管部门，你们如何考虑防止这类事件再次发生，更好地保护债券投资人的利益？

徐林：发债企业在债券存续期内进行资产转移，极可能对债券持有人利益构成不利影响，直接涉及到债券持有人利益的保护问题。看到报道后，我们立即与云投集团进行了沟通，要求云投集团资产重组方案的实施不得损害债券持有人利益，并严格按照合规程序进行。

同时，我委也注意到在企业债券存续期内，需要对发行人资产重组等重大事宜加强监管，督促发行人严格按照债券募集说明书的各项约定认真履约，在制度上对债券持有人的合法权益进行保护。

为此，我委专门发布了《国家发改委办公厅关于进一步加强企业债券存续期监管有关问题的通知》，要求各地发改委配合我委加强对企业债券存续期内发行人募集资金用途变更、资产变更、还本付息、信息披露等方面的监管。

建立地方政府债务管理体系

中国证券报：从您刚才的介绍中我们了解到，城投债券对推动城市基础设施和市政设施的建设，起到了非常积极的作用，对丰富债券市场品种也具有积极意义。结合地方政府债务管理制度的完善，下一步我国的城投债券还需要做哪些完善？

徐林：这个问题涉及到一系列的制度完善，是一个比较复杂的问题。我个人是这么认识的：

首先，我国还处于城市化快速发展期，需要为各地的城市建设提供规范的融资渠道。我国城乡差距大，农业与非农产业之间劳动生产率的差距也很大，这决定了我国城市化动力十分强劲，城市化进程远未结束。城市化快速发展期的重要特征就是基础设施投资需求大，这是我国所处的发展阶段决定的。在这一过程中，政府通过债务融资从事基础设施建设，可能是一个常态。因此，我们应该建立风险可控的规范化的地方政府融资机制，为各地的基础设施建设提供有制度保障的融资渠道。

其次，城投债券作为准市政债券仍将是有效的融资工具，但还需要进一步改进。从发展历程看，投融资平台公司是随着我国基础设施投融资运营体制的变化应运而生的。在政府投融资体制改革过程中，地方政府将项目投资、建设、运营的职责由政府包办转向赋予市场主体，许多投融资平台公司因此诞生并成为地方基础设施项目的投融资建设和运营主体。这也使得地方政府可以通过投融资平台公司实现债务融资，从事当地的基础设施建设。这一体制变化在基础设施领域及市政建设中引入了市场机制配置资源，相对于过去的体制而言是更加市场化的。城投债券作为投融资平台公司最透明的直接融资工具，仍然会存在并具有发展空间。由于目前城投债券的发行需要符合企业债券发行的条件，且城投债券投资者不能享受国外市政债券投资者能够享有的利息所得税免税待遇，这使得我国城投债券的发行利率相对偏高。城投债券的发行期限和利率，与城投公司主要从事回收期长、收益率低的基础设施项目投资所需要的长期、低成本融资需要相比，还存在一定的差距。未来应该在制度上作进一步完善，使得城投公司能够发行真正意义上的长期市政债券。

再次，要尽快建立我国的地方政府债务管理体系。对于如何建立规范的地方政府融资渠道，加强地方政府债务管理和风险防控，一些专家学者提出了许多好的建议，如建立规范透明的地方政府融资渠道，并对地方政府债务进行监控和风险防范等。由于我国还没有建立统一的地方政府债务风险管理制度，当前最需要做的是尽快建立政府性债务的监测体系和风险控制标准，将政府负有直接或间接偿还义务的各类债务纳入政府性债务的监控范围，设定政府性债务风险控制指标和标准，并对政府性债务实行余额管理，使地方政府的债务融资规模控制在安全范围内。

从相关债务指标看，我国包括中央政府债务和地方政府债务在内的政府债务余额占国内生产总值的比例不到50%，远低于发生债务危机的欧美国家。

城投债券是投融资平台公司债务中条件最严格也是最透明的债务，债券发行人是优质的，还本付息也是正常的。

应该建立风险可控的规范化地方政府融资机制，为各地的基础设施建设提供有制度保障的融资渠道。

当前应尽快建立政府性债务的监测体系和风险控制标准，将政府负有直接或间接偿还义务的各类债务纳入政府性债务的监控范围。